法国农业政策的改革

法国农业政策的改革 一、法国对农业政策的反思 （一） 法国农业政策面临的问题。 法国的农业政策框架是建立在欧盟共同农业政策和法国农业指导法基础上的。法国自1962年制定并实施农业指导法以来，农产品产量迅速增加，质量不断提高，农业为食品加工业提供了大量优质的农产品原料，促进了食品加工业、商业以及国际贸易的发展，使法国成为欧洲第一、世界第二的现代化农业大国。 法国农业政策取得巨大成就的同时，也受到越来越多的批评和指责。首先，农民不满。农业的补贴和价格政策及措施直接与农产品产量挂钩，使得农产品产量大幅度增加。但是国内国际市场需求有限，农产品的大量增加，不但造成农产品价格长期低迷，农民收入难以提高，而且过剩农产品贮存费用大量增加，财政负担沉重。20世纪60年代开始实行农业土地重组和农场经营现代化等政策，促进了土地和生产经营的集中。但是农场经营规模的扩大，最终导致农业发展不平衡，大量农场破产，农村人口流向城市。农业的公共补贴政策对大农场主有利，而对小农场不利。这种农业政策，不但不能消除收入的不平衡，反而还使其加剧了，因此，难以为农民接受。 其次，社会公众不满。随着现代农业的发展，在农业生产方式的选择与生态环境的保护上，如何相互协调，共同发展，以保证农业的可持续发展，如何评价生产的专业化布局和生产区域的集中对自然环境的影响，以及水资源污染，水资源短缺，土壤流失，这些都是社会公众普遍关心的问题。各种工业污染危害，以及疯牛病、口蹄疫等，严重打击了消费者的信心。农业政策的推行，浪费了大量的财政资金，与其获得的利益相比，代价太大。极端的农业生产方式对环境产生的影响不能为社会所容忍，农业政策受到社会公众越来越激烈的批评。 最后，世界贸易组织不满。法国的农业政策与世界贸易组织的要求不相符，因此，也受到世界贸易组织和欧盟内部贸易伙伴的指责。 （二） 法国对农业政策的反思。 面对即将进行的新一轮多边贸易谈判，面对国内外的批评指责，需要对农业政策进行深入的反思，以重新确立法国农业政策的指导思想，制定农业政策的新框架。 如何认识农业政策, 更进一步说，农业政策的本质是什么, 法国政府认为，只有把人置于关注的中心，才能使农业政策有效、合理、持久。这是一种理念，还应使这种理念付诸实施，体现为实际行动。因此，人为制定的农业政策，应能够加强对农民的社会保护。所以，制定新的有利于农业的公共政策，首先应关心以农业职业为生的人，关心他们的现在和未来。以人为本，提高农民的社会保障，是法国农业政策的核心。 如何评价农业政策的有效性、合理性和持久性, 法国政府认为，如果不能资助弱者，不能对农业生产条件的不平等进行补偿，如果不能鼓励采用保护自然环境的生产方式，不能促进人类的富裕、农村的平衡和生产的发展，就不能认为这种农业政策具有有效性、合理性和持久性。为此，法国强调农业的多功能作用，即良性发展的农业，应实现经济、社会和环境三个功能，促进三者统一、协调、平衡发展。只有能积极实现这三个功能的农业政策，才是有效的、合理的和持久的政策。这种认识，实质是上对现代农业政策目标的重新定位。 如何设计农业政策的运行机制,法国政府认为，农民收入构成中公共资助的重要性，导致制度的设计和控制过程越来越复杂。因此，应通过契约形式对农业政策重新定位，使其更加现代化。农业政策的契约化，能够增加农业政策管理的责任感和透明度，使合同成为落实农业政策的工具，使农业政策的管理方式由行政管理向契约制度管理转变。改革后，农业指导法规定的土地经营合同，将是农业发展的全面规划，可以引导农民积极从事生产经营活动，促进农村区域发展，扩大就业和安置农民，保护自然环境，维持生态平衡，实现合同规定的发展项目。通过合同，界定国家和农民之间的契约关系，使双方遵守共同的承诺。农业政策的契约化，反映了法国农业支持手段和管理的现代化与农业政策目标重新定位的一致性。 二、法国农业政策的目标和措施 1995年法国总统提出完善农业指导法，此后，法国总理将其列为政府的一项重要任务，并由农业部长提出修改方案。1999年4月8日，农业指导法修订方案获国会通过，1999年7月8日获宪法委员会通过。法国农业指导法将作为国家法律来执行。除了农业指导法之外，为了落实欧盟的农村发展政策和措施，法国还制定了2000—2006年全国农村发展规划，确定了优先资助的行动计划和相应的措施，并且进行了资金安排。法国的农业政策主要体现在这两个法律文件中。 （一）. 法国农业政策的主要目标。 法国农业政策改革，旨在建立立足现实、面对未来的农业政策，促进农业的可持续发展。其基本点，一是确认农业的多样性功能；二是促进农村区域和社会平衡发展；三是实现农业政策的契约化。为此，农业指导法确定了法国农业发展的目标。主要是： 1、促进农民安置，长期经营农业，尤其是安置青年，鼓励他们在农业部门就业，保护其家庭经营的特色； 2、改善农业生产条件，提高农民的收入水平和生活水平，加强对农民的社会保护，使其与社会基本制度平等，根据经营期限和经营活动，逐步提高农民的最低保证退休金水平； 3、提高农产品、食品和非食品生产的质量和多样性，达到卫生安全标准，满足国内、欧盟和世界市场的需要，满足农业食品产业的需要，满足消费者的需要，促进世界食品安全； 4、调动企业的积极性，提高法国向欧盟和有支付能力的市场出口农产品和加工食品的能力； 5、加强市场经济组织、生产者组织和农业产业化经营系统组织，关注食品增加值在农民、加工者和商业企业之间的公平分配； 6、鼓励用于能源和非食品目的的原料生产，以使能源来源多样化，解决农产品出路问题； 7、保护自然资源和生物多样性，维护农村自然景观，促进农场经营的平衡发展； 8、采取符合农村各方普遍利益的行动； 9、提高农产品质量，完善农产品质量认证制度； 10、建立农村农民与其他参与者公平共处的组织，尊重不同经济部门之间的竞争。 （二）. 法国农业政策的主要措施。 根据农业发展的基本目标，农业指导法确定了土地经营合同、农场经营与农民、经济组织、农产品质量、农村空间管理和农业教育等方面的措施。 1、土地经营合同。农业指导法规定法国实行土地经营合同，以此确定政府与农民的契约关系。通过合同，确保各项农业政策的协调一致性，充分发挥两个积极性。一是公共管理当局有积极性，根据广泛的公共利益确定发展目标和资助措施；二是农民有积极性，提出符合发展目标的具体项目。土地经营合同，注重以社会经济发展目标为导向，促进提高农产品增加值，促进农村区域管理与发展。 2、农场经营与农民。农业指导法规定了农场经营的结构控制和导向，以及农民的地位、身份。通过农场结构控制，明确经营者的个人责任，使农场经营规模合理，提高农业的就业能力。为了使农业劳动力，如农场主的配偶、农村青年和农业工人等能够安心留在农场，长期从事农业生产经营活动，农业指导法赋予他们一定的地位、身份和相应的权利。 3、农业经济组织。经济组织是落实农业政策的重要保证。市场日益开放，为保护农业生产者的利益，经济组织必不可少，应予加强。为此，农业指导法规定了农业合作组织现代化建设，以及加强农业产业化跨行业组织间的协调等措施。 4、农产品质量及鉴定、食品安全。农产品和食品的质量管理政策是法国农业的根本保障。它是随着农产品实行的产地命名等质量认证制度逐渐发展起来的。农业指导法提出加强对农产品产地保护政策的研究，强调加强农产品质量管理控制，既要保护生产者，又要保护消费者，严格规范对“农场生产”字样的使用。 5、农业教育与发展、农学和兽医研究。农业指导法重新确定了农学、兽医等高等农业教育的任务，提出加强农业高等教育院校与其他农业教育科研机构的合作等措施。 6、其他措施。农业指导法还规定了农业社会互助机构的职能、以及加强农业和林业空间管理的措施。 三、启示 （一） 促进农业、农村和环境协调发展，不断扩展农民的增收空间。法国现代农业的发展，已经较好地解决了农产品的数量、质量和结构问题，对农产品的需求也基本稳定下来。在这种情况下，农业应当如何发展，农民怎样才能增收, 法国政府制定了有利于农民的新政策，创造收入的新增长点。例如，进行农产品深加工和精加工，举办乡村休闲娱乐旅游服务项目，农地上植树造林种草，等等，只要农民兴办的发展项目符合国家或欧盟的目标和要求，就可以得到国家或欧盟的资助。更重要的是，这种政策将农民置于经济发展、社会和谐和环境保护的中心，成为三者协调发展的主体，通过政府的目标导向和资助措施，引导农民创办经营项目，既扩展了农民增收的空间，提高了农民的收入，又实现了农业的多功能发展，促进了经济、社会和环境三者的全面协调发展。 虽然我国国民经济和农业发展水平与法国相比，还存在不小的差距，农业支持和保护的力度也还不大。但是，法国注重农业、农村和环境协调发展的思想和政策，对于我们促进社会经济发展，保护生态环境，走农业可持续发展的道路，实现农民增收、农业发展和农村稳定的目标，具有十分重要的借鉴意义。 （二）实现农民经营行为与政府农村政策的契约化，严格规范双方的权责利关系。 法国农业和农村发展的一个重要举措，就是政府与农民签订农业土地经营合同。其实质是以契约形式明确行政当局与农民的权责利关系。土地经营合同要求，必须将农场经营纳入国家的社会、经济和环境发展目标，使之与政府的政策导向协调一致，构成一个有机的整体规划。只有符合国家规定的条件，发展相应的项目，履行土地经营合同，才能获得国家或者欧盟的财政资助。法国的农业发展政策，以契约形式固定下来，具体确定了政府发展目标与农民经营行为的关系，土地经营合同成为法国农业发展政策的新工具。 改革开放以来，我国制定了一系列农村发展的方针政策，促进了农业发展、农村稳定和农民增收。但是，在农村政策的具体落实和政策的实际效率上，还存在差异。有的落实得好，有的落实得不好；有的层层截留，有的层层加码；对地方有利的就执行，没利的就不执行。农村政策被曲解乱用，或留于口号形式。我国农村政策应有的经济效益和社会效益并没有充分发挥出来。这说明我国农村政策运行机制的设计上，还存在缺陷。以法律的契约形式，而不是以文件形式颁布农村发展政策，确定政府的发展目标，严格规范政府和农民的权责利关系，实现政策的契约化。 （三） 提高农民的地位，切实保障农民的合法权益。 法国将农民作为农业经济、农村社会和自然环境统一协调发展的主体，以人为本制定农业政策，以法律形式明确农民身份，为农民提供社会保障，提高农民收入的措施，值得借鉴。 （四） 加强农业政策制定过程的民主化和公开性，促进农业政策供给的现代化。 法国农业指导法最先由总统提出修订，总理下达任务，农业部长提出修订草案，到最后通过，历时数年，十易其稿，修改数百处。修订过程中，广泛深入调查研究，与农民工会组织、农业组织机构、农业企业界等各有关方面民主协商，征求各方意见，以使农业指导法符合农民、农产品加工和销售企业、消费者等有关各方面的利益，能够为其所接受，体现了农业政策制定过程的民主化和公开性。 政府决策过程的透明度是WTO的一个基本原则。它要求政府的政策透明和开放，决策过程信息公开，经济活动的参与者享有知情权，充分听取公众意见。农业政策制定过程的民主化和公开性，是使农业政策符合农民等相关方面利益，并能够有效落实的基本前提，也是公共政策决策程序民主化、法制化和规范化的基本体现。加强农业政策制定过程的民主化和公开性，是解决农民、农业和农村问题，实现农业现代化的基本保证，也应成为我国农村发展政策的重要组成部分。