农业结构战略性调整的措施选择

农业结构战略性调整的措施选择 ［内容摘要］在我国农业和农村发展进入新阶段，对农业和农村经济结构进行战略性调整，就是要解决影响我国农业和农村经济持续快速健康发展的一些长期性、根本性的矛盾和问题，全面提高农业的素质和效益，实现农民增收和农业的可持续发展。其调整的主要措施包括对农业生产结构调整、区域结构调整和社会结构调整。 一、调整农业生产结构 1．调整农产品结构 当前，大多数居民在基本解决温饱问题之后，或摆脱了生理性需求的束缚之后，开始进入以追求消费品质量、更多地选择新兴耐用消费品和高营养食品方面，包括从更多地追求植物性食物，转变为更多地追求动物性食物，就是反映了这个趋势。食品消费结构多元化、高级化，是消费现代化的重要内容和标志，也是世界性消费结构演变的客观规律和必然趋势。 食品消费结构的变化，要求在调整农产品结构中，减少一般农产品生产，发展优质、专用、无公害农产品，增加优质高效产品的生产，积极开发新品种和特色产品，全面提高农产品质量和效益。大宗农产品要压缩普通品种，发展适应加工需要的专用品种，促进农产品深度开发，提高附加值。发展特色农业和特色产品，一是要按照“人无我有”、“人有我新”的原则，立足于自身的资源和产业、产品优势，大力开发明显区别于其他地区的特色农业和特色产品，提高产品的市场竞争力。这种做法，本质上是以资源置换生产能力，以特色置换市场空间。二是要推广福建等省很多地区“特色＋规模”的经验，集中财力物力，使特色产品形成规模，获取更大的规模效益。三是要注重发挥特色产品的动态优势。特色产品不是一劳永逸，凝固不变的。在一定时空条件下，某些产品也要注意不断改进、提高和更新。四是要注重品牌建设。开发的特色产品要树品牌、创名牌，充分发挥名牌效应。增强品牌意识，在市场经济条件下品牌是进入市场的钥匙，对于其在市场的竞争力具有极为重要的作用。 要建立科学、完善的农产品质量标准体系，逐步改变农产品无标生产、无标上市和无标流通的状态，尽快做到与国际标准接轨。要十分重视农产品的安全卫生，改变单纯依靠多施化肥、多施农药提高产量的做法，切实解决目前普遍存在的农畜产品疫病较多、农药化肥残留较高等问题。加入世界贸易组织大大拓宽了我国农产品出口的空间，但是出口的最大障碍还是农产品质量尤其是卫生标准不符合国际市场的要求。必须狠抓优化品种，提高质量，确保安全，只有这样才能增强我国农业的竞争力，增加农民收入。 2．调整农业产业结构 在日益扩大的对外开放形势下，畜牧业仍然是具有一定的竞争力。目前我国国内市场的猪肉价格低于国际市场价格57％，牛肉低84％，羊肉低54％，蛋类价格也低得多，有很大竞争力。同时，由于我国人多地少，必要时可以向国外购进一部分低价的玉米、小麦等饲料，通过畜牧业转化、增值再出售，经济效益可以数倍增加。这就必须加快非粮食种植和非种植业农业的发展，尤其是现代畜牧业、养殖业的发展，使其成为一个大产业，与此相联系，还必须正确处理粮食作物、饲料作物和经济作物的关系，注重发展饲料作物，以适应变化了的市场需求，保证农民收入的持续增长。 发达的农产品加工业、尤其是食品加工业，提高农产品附加值，是现代农业的重要标志，也是增强农业竞争力、促进农业结构调整向纵深发展的必由之路。大力发展农村二、三产业，重点发展农副产品加工业，实现初级农产品的转化增值，形成从田间到餐桌的产业化经营格局。现代农业的国际竞争力不仅取决于初级农产品质量，更取决于整个产业链条，整个产业体系的发达程度。没有农业产业链条的延长以及产品在各个生产环节的多次升值，农业经济效益就难以从根本上提高。发达国家农产品加工业的实践表明，粮食加工可增值1～4倍；禽畜加工增值1～3倍；薯类加工增值1～3倍；果蔬加工产值与原料产值之比为3：1。这就要求必须加快各类农产品加工业发展，提高农产品的加工深度和转变增值程度，提高农产品附加值，促进农业深层化、链条化和产业化发展。 3．调整农产品结构和农业产业结构，要适应我国加入WTO的形势 调整农产品结构和产业结构，与加入世界贸易组织（WTO）交汇在一起，对调整提出了更高的要求。这就是调整结构，不仅面向国内市场，在基本满足农产品数量的需求基础上，全面转向优质高产高效、增加农民收入新阶段；还要面向国际市场参与国际竞争和合作，发展开放型经济。从某种意义上说，我国农业结构问题并没有发生根本性变化，但在加入WTO的背景下，某些农产品质量不高而成本高的矛盾，会突出到无法维持生产的程度。人多地少也是个老问题，但在加入WTO之后，转移农村剩余劳力的紧迫性会大大提高。我国的农业与农村问题，直接间接与国际竞争联系在一起。从我国劳动力资源丰富、土地资源稀缺的实际情况出发，出口土地密集型产品（如谷油菜籽等）不是优势，出口劳动密集型的高价值产品（如畜产品、水产品、蔬菜、水果和农产品加工等）是优势。即通过出口劳动密集型的高价值农产品，并通过这些产品的出口，换回土地密集型的农产品进口。实际上，出口劳动密集型产品，等于出口劳务，增加就业；进口土地密集型产品，等于进口稀缺的水土资源。 应当着重指出，产业结构与产品结构的调整，是农业和农村经济结构调整的主要环节。在市场供求关系已经发生变化（即出现买方市场）和我国加入WTO的形势下，产业、产品结构调整必须着眼于培育强大的市场竞争力。而发展区域特色主导产业，有利于增强农业产业及产品的市场竞争能力，使区域优势在市场竞争中得以充分发挥。培育发展区域特色主导产业，有利于聚合各种生产要素，进而推进农业产业化经营，而特色主导产业是发展农业产业化经营的基础。当特色主导产业发展到一定程度，必然会带动起加工、运销、服务等系列关联产业群，甚至成为地方经济的支柱产业和重要的增长点。 二、调整农业区域布局结构 农业生产总是在一定的地域进行的。由于不同的地域有不同的自然条件和经济条件，适宜进行不同的农业生产，这就要求农业生产在地域上要求一定的分工。农业生产布局的基本内容，可以概括为两个方面：一方面是农业生产在地域之间的分工，另一方面是农业生产在各个地区内部的结构。这两方面是相辅相成、不可分割的。与计划经济不同，市场经济条件下的农业生产布局，必须根据国内外市场需求，从各地区的自然资源条件、社会经济技术资源条件和历史上长期形成的现有生产基础的特点出发，发展当地最适宜发展的生产门类，使整个农业有一个合理的地域分工。要跳出区域经济发展中自求平衡的圈子，调整区域布局，优化区域结构，本着发挥优势、突出特色的原则，在一定区域内形成有特色的专业生产带。 农业和农村经济结构的战略性调整的一个关键，就是不能雷同，不能搞低水平、重复式的“加减法”边际性调整，而应当调出特色，调出区位优势，在于优化农业区域布局，即在市场需求的基础上，不同地区凭借各自的比较优势，发展有市场竞争力的产业和产品，实现经济效益的最大化。在市场经济条件下，讲求发挥区域比较优势是极为重要的。目前不少地方从实际出发，提出发展特色农业，就是这种新趋势的体现。这种性质的农业结构战略性调整，必然会突破农产品短缺年代一个地方什么都千的“小而全”局面，本着“有所为，有所不为”的原则，选择和发展当地具有比较优势的产品。从微观上来讲，突出地方特色；从宏观上讲，形成科学合理的生产布局和专业分工。其结果，避免了结构趋同、供过于求、浪费资源、又不能满足市场多样化需求的弊端。 当前我国农业东、中、西三大板块的不同结构调整，就是具体体现。东部地区和大中城市郊区要大力发展高科技农业、高价值农产品和出口创汇农业，沿海地区要率先基本实现农业现代化。这些地区经济比较发达，农业和农村经济结构调整的潜力较大，要积极参与国际竞争，努力扩大我国农产品在国际市场中的份额。中部地区和东北粮食主产区，要发挥粮食生产优势，优化粮食品种和品质结构，发展加工转化和产业化经营，拉长粮食多层次增值链条，把粮食产业做优。主产区耕地质量好，人均耕地多，把粮食生产搞好，不仅对增加农民收入有重大作用，而且对稳定全国粮食生产有重大意义。要加强商品粮、加工专用粮和饲料粮生产基地建设，发展优质专用和无公害农产品，实现农业增效，农民增收。西部地区要加大退耕还林步伐，发展特色农业、生态农业和节水农业。这些地方土地多，单产低，易受灾，在建设好基本农田的基础上，把广种薄收的农田和山坡地退出来，封山绿化，植树种草，不仅可以改善生态环境，还可以发挥生物资源和气候资源多样性的优势，发展畜牧业和林果业，使当地经济加快进入良性循环；不仅可以为粮食主产区腾出市场空间，还可以通过以粮代贩，直接增加农民收入。 为了充分发挥各个地区的比较优势，客观上要求必须正确认识和妥善处理主导产业和基地建设的关系。要把培育主导产业与区域经济开发有机结合起来，围绕主导产业，开发建设农副产品的原料生产基地，逐步形成特色鲜明的区域经济格局，为农业产业化发展奠定坚实基础。主导产业是一个地区立足于当地的资源（包括自然、经济和社会资源），面向国内外市场，按照比较优势原则确定的，对当地经济发展有重要影响的优势产业。而作为主导产业在区域布局上的具体表现，则是以规模生产、集约经营为特征的农产品商品生产基地。与主导产业相辅相成的农产品生产基地建设的重要意义是：有利于充分发挥自然优势，提高自然资源利用效率；有利于生产要素优化组合，提高资源配置效率；有利于发展规模经营（形成小规模、大群体生产格局），提高规模效益；有利于应用先进技术，提高农业劳动生产率；有利于提高农产品商品率和竞争力；有利于提高农民的组织化程度。 三、调整农业社会结构 20世纪90年代中期以来，我国农民收入增长幅度持续下降的深层原因，就在于传统的二元经济社会结构，以及与此相联系的城市化的严重滞后。这就要求我们必须突破传统的思想方法，即就农民论农民，就农业论农业，就农村论农村，从宏观改革与发展的全局，探讨持续增加农民收入的新思路、新途径。越来越多的人认识到，我国农民增收的更大希望，是在农业以外，因此，着力解决非农业化和城镇化严重滞后问题，以及城乡人口比例严重失调问题，是农业现代化和农民增加收入的根本途径。 1．大力发展乡镇企业，转移农村剩余劳动力 我国农村人口多，剩余劳动力多，而农业资源相对匮乏，庞大的农村人口基数降低了人均农业资源的占有量，资源短缺与劳动力过剩的矛盾突出。例如，一方面，我国用仅占世界7％的耕地养活了占世界22％的人口，已经难能可贵；另一方面，由于工业化和城市化进程的加快，每年减少500万亩耕地，而人口却每年仍以1300万的速度在递增。因此，减少农民人口才能富裕农民，转移农村剩余劳动力才能增加农民的收入。调整以城乡人口结构和农村劳动力就业结构为主的社会结构，就是要大力促进农村剩余劳动力向非农产业转移。 发展乡镇企业，必须坚持发展乡镇企业与小城镇建设相结合的原则。运用市场经济规律，努力培养与提高经营者素质，提高产品的科技含量，对新老企业找准企业发展的主攻方向，注重优化产品和产业结构，促进产业、产品升级，走以质量求发展的道路。乡镇企业的发展，关键是利用好资源，充分发挥资源优势。即依山用山、依矿用矿、依林用林，以发展为农业提供产前、产中、产后服务的主导产业，立足当地资源优势，积极开发科技含量高的农副产品深加工、精加工、储藏、保鲜、运输等行业，加快改造传统工业，积极发展商业、运输、饮食服务等劳动密集型产业。大力发展地方特色产业，创名牌产品。 乡镇企业的创业与发展的历程是十分艰难的，如今走上成熟发展的道路。但仍存在诸多困难和问题，为支持、鼓励乡镇企业的发展，国家应针对乡镇企业发展中存在的问题，制定激励乡镇企业发展的相关政策。为乡镇企业的发展创造良好的外部环境，提供优质服务，加大支持乡镇企业发展的力度。乡镇企业布局分散，是生产要素不能充分流动和优化组合的重要因素、对乡镇企业自身的结构、效率、就业及环境和资源的有效利用已造成巨大的显性和隐性损失。因此，必须通过改革探求以乡镇企业为代表的农村工业化过程与城镇化过程紧密结合的新的发展模式。在一定区域内统一规划乡镇企业布局，要集中连片发展，培育各具特色的工贸小区。为农村实现城镇化创造条件、打好基础。改革开放以来，中西部地区经济增长速度和效益比起东部沿海发达地区差距很大，其中一个重要因素是乡镇企业发展较慢。因此，加快中西部地区农村经济的发展，必须面向市场、依靠科技，充分发挥资源优势，积极发展乡镇企业，推动中西部地区乡镇企业的发展进程。 2．以发展小城镇为重点，推进农村城镇化 小城镇是拉动经济增长、加速推进现代化空间最大的地方，也是建设小康社会、提高人民生活质量的要求。党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出：“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略。”目前，全国有2000多个县城、4万多个乡镇、1亿多农村剩余劳动力。如果每个乡镇能吸纳1000人、每个县城能吸纳1万人，就可以吸纳6000多万农村剩余劳动力就业。此外，大中城市也可以再吸纳一部分农村剩余劳动力。如果通过10年的努力能够做到这一点，解决农村剩余劳动力、建设小康社会、提高人民生活质量的目标就能够达到。九届人大四次会议批准通过的“十五”计划《纲要》指出：“我国推进城镇化的条件已渐成熟，要不失时机地实施城镇化战略”、“要把发展重点放到县城和部分基础条件较好、发展潜力大的建制镇”。2000年，中共中央、国务院印发了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》。现在从战略构想到发展重点和主要政策措施都已经明确，今后的工作重点是抓落实。一是抓紧研究制定总体规划，搞好合理布局。“十五”计划建议指出，“我国不同地区经济发展水平和市场化发育程度差异很大，要从各地的实际出发推进城镇化，逐步形成合理的城镇体系”。目前全国建制镇的总数已经突破2万个，占全国乡镇总数的45％。随着经济结构和生产力布局的调整，在这些建制镇中，有的可能发展得快一些，逐步成为中心镇，并且向中小城市发展。有的可能由于各种原因失去发展条件。各地要从本地实际和今后发展趋势考虑，对小城镇布局进行科学规划，优先抓好条件较好和具有发展潜力的小城镇，特别是县城和潜力大的建制镇，形成规模优势。二是进一步探索加快小城镇发展的政策机制，消除体制性障碍。例如，现在全国乡镇企业的增加值已达到几万亿规模，但80％的乡镇企业仍然分布在村一级，如何通过政策引导和结构调整，使乡镇企业向小城镇集中，从而形成城镇的经济基础，就是一个很大的课题。再如，小城镇建设需要大量资金，钱从哪里来，如何通过机制创新，吸引社会资金建设小城镇。同时，如何培育小城镇自我发展能力，也是没有破题的文章。还有，农民进入小城镇以后土地使用权如何合理流转，社会保障如何建立，社区如何管理等等都还处于探索之中，这些都需要从实际出发，进行深入调查研究。三是培育小城镇的经济基础和对农村人流、物流、资金流的集聚能力。发展小城镇的任务是提升农村经济结构，拓展农村剩余劳动力就业空间，缩小城乡差距。这些都要依靠不断扩大经济基础来实现。缺乏足够的经济规模，就难以创造更多的就业岗位。没有充满发展活力的小城镇，也不会形成对人、财、物等经济发展要素的强大吸引力。因此，必须十分重视小城镇产业的发展和经济规模的扩大。如果能在农村建设几千个甚至上万个有一定规模的小城镇或者中小城市，农村剩余劳动力就会有广阔的出路，农村结构调整就会大大加快。四是抓好示范试点，总结经验，逐步推广。小城镇发展没有统一的模式，在很多方面需要不断探索，摸着石头过河，可以通过不同形式的试点，逐步加以总结提高。现在一些地方在争取试点资金方面非常积极，但不注意经验总结和典型示范，这种状况必须扭转。要对试点工作进行认真总结，从实践上和理论上对小城镇发展进行深入的研究和探讨，拿出一些有说服力、操作性强的政策措施来。 3．大力推进农业产业化经营，逐步实现农村工业化 农业产业化经营是农业和农村经济结构的现代组织形式，是结构调整重要的推动力。通过农业产业化形成的“龙头”企业与农户生产经营的联结，可以促进专业化、区域化、规模化农产品基地的发展，形成各种有特色农产品的产业，逐步实现农村工业化。产业化经营组织在科技开发，新产品、新技术推广应用方面发挥了许多优势，依靠科技促进农产品产业重建的延伸，将成为农业结构优化和产业升级的重要途径。 在加快推进农业产业化经营的指导思想上，根据各地经验，要实施“四大战略”，即优质名牌战略，“龙头”带动战略，科技创新战略，外向推动战略，通过多种战略思路的实施，不断把农业产业化提高到一个新的水平。要根据开发支柱产品的不同特性，采取不同的组织模式，帮助农民有组织地走向市场，并形成新的规模效益。通过“公司＋农户”、“公司＋合作社＋农户”、“合作社＋农户”等多种组织形式，使分散经营的农户提高组织化程度，与市场进行有效的联接，通过交易的联合形成新的规模经济，使农户的经营地位得以提高，农民收入增长形成一种制度性保障。打破行业、区域和所有制界限，重点培育一批产品有竞争力、有一定规模和市场开拓能力的“龙头”企业，依靠科技进步，发展一批农畜产品及加工品的名牌产品，通过生产与加工、销售的有机结合，实现产品的加工增值，提高农业发展的综合效益和整体素质。公司（龙头企业）与农户的联接，要探索多种形式的利益分配机制，采取合同制度，使公司与农户之间形成相对稳定的购销关系。同时，通过建立内部价格、确定利润返还比例、建立风险基金、股份合作等多种办法，使利益联接逐步由松散到紧密，农户的经营利益切实得到保护。