浅谈饲料管理案件的行政诉讼

浅谈饲料管理案件的行政诉讼 国务院《饲料和饲料添加剂管理条例》的颁布实施，使我国饲料、饲料添加剂的管理工作步入了法制化的管理轨道。但在执法工作中，一些饲料管理部门认为，有行政管理处罚权是好事，但弄得不好要承担法律责任，当被告，因而对行政诉讼心存畏惧，导致不敢大胆执法；特别是一些饲料管理部门遇到行政诉讼案件就手忙脚乱，无所适从，最后只好向起诉方妥协，放弃执法原则，让其撤诉。这些行为均严重危害了国家饲 料管理部门的执法形象与威信。现就《中华人民共和国行政诉讼法》和《饲料和饲料添加剂管理条例》，结合执法工作实践，对饲料管理案件的行政诉讼浅析如下，供参考。 １　饲料管理行政诉讼的概念、性质和特点 １．１ 饲料管理行政诉讼的概念 　　是指公民、法人或其他组织认为饲料管理部门及其工作人员的具体行政行为，侵犯了其合法权益而依法向人民法院提起诉讼，人民法院在饲料管理行政争议双方当事人和其他诉讼参与人的参加下，按照《行政诉讼法》规定的司法程序审理和解决饲料管理行政争议的活动。 １．２ 饲料管理行政诉讼的性质 　　饲料管理行政诉讼是饲料管理相对人认为饲料管理部门的具体行政行为损害其合法权益而向人民法院提起诉讼，这种诉讼固然有解决行政纠纷、实施权利救济的性质，但其根本性质在于，它是国家司法机关根据《宪法》和《行政诉讼法》的授权，通过审理行政案件的形式，履行他对国家饲料管理部门行使职权的司法监督职能，以实现保护公民、法人或其他组织的合法权益，维护和监督国家饲料管理部门依法行使行政职权的双重使命。 １．３ 饲料管理行政诉讼的特点 １．３．１饲料管理行政诉讼是由人民法院主持的审理和解决行政争议案件的活动。这就说明其在内容上与民事诉讼和刑事诉讼区别开来；同时，又表明其性质是司法活动，从性质上又与行政复议区别开来。 １．３．２饲料管理行政诉讼的双方当事人具有恒定性。其原告只能是作为饲料管理相对人的公民、法人及其他组织，而被告只能是饲料管理部门，这是恒定不能改变的。因为国家通过《饲料和饲料添加剂管理条例》授予了饲料管理部门一定的行政职权（审批权、处罚权、决定权、命令权、强制执行权等），他们拥有实现其意志的手段，所以无须通过诉讼的方式实现其意志。因此，只有饲料管理相对人才能当原告。 １．３．３饲料管理行政诉讼是人民法院对不当行政行为的一种法律补救机制。目前，人民法院主要只对饲料管理部门的具体行政行为进行审查，不对抽象行政行为进行审查；只对外部行政行为进行审查，不对内部行政行为进行审查；只审查行政行为的合法性，除行政处罚显失公正外，不审查行政行为的合理性。 １．３．４饲料管理行政诉讼可直接向人民法院提起。因《饲料和饲料添加剂管理条例》中未设定行政复议前置程序，饲料管理行政案件的当事人可不必经过行政复议程序，直接向人民法院提起行政诉讼。 ２　饲料管理行政诉讼的范围 　　人民法院受理饲料管理行政诉讼的范围。按照《行政诉讼法》第十一条的规定，公民、法人或者其他组织对饲料管理部门的下列具体行政行为不服可提起行政诉讼。 ２．１　对饲料管理部门作出的罚款、吊销生产许可证、产品批准文号或者产品登记证等和责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的。 ２．２　对饲料管理部门限制人身自由或者对财产的查封、扣押及销毁非法生产经营的产品等行政强制措施不服的。 ２．３　认为饲料管理部门侵犯有关饲料管理法规规章规定的生产、经营自主权的。 ２．４　认为符合《饲料和饲料添加剂管理条例》及其有关配套法规规章规定的条件，申请颁发有关生产许可证、产品批准文号或者产品登记证等，饲料管理部门拒绝颁发或者不予答复的。 ２．５　申请饲料管理部门履行法定职权，保护其人身权利和维护合法生产经营权利，而饲料管理部门拒绝履行或者不予答复的。 ２．６　认为饲料管理部门违法要求履行义务的。 ２．７　认为饲料管理部门侵犯其他人身权、财产权的。 ２．８　饲料管理法律法规规定可以提起行政诉讼的其他案件。 ３ 饲料管理部门对立案受理的判断与对策 　　饲料管理部门的法律地位，决定了自己在行政诉讼中是恒定的被告。在人民法院受理饲料管理行政案件，并将《应诉通知书》及《起诉书副本》送达后，饲料管理部门便知道自己成为了被告。此时，饲料管理部门必须对人民法院立案受理的合法性进行认真研究判断，如认为立案合法，其对策就是正确面对积极准备应诉；反之，其对策就是采取相应措施，实事求是地、有根据地向人民法院提出异议，异议未被采纳的，仍应积极筹备应诉，并可在庭审中继续提出异议，绝不可不应诉或不出庭，否则，人民法院可缺席判决而使自己败诉。 根据《行政诉讼法》的规定，人民法院受理饲料管理行政案件必须具备以下条件： ３．１　被诉的具体行政行为必须属于人民法院的行政诉讼受案范围。《行政诉讼法》第十一条、第十二条详细规定了法院受理和不受理的范围，其可诉性行政行为必须具有如下特征： ３．１．１可诉性行政行为是拥有行政管辖权的饲料管理部门所为，包括饲料管理部门及其内部处室和委托执法单位。 ３．１．２可诉性行政行为必须是执行公务的行为，而不是饲料执法监督员的个人行为，是一种行使行政职权的行为而不是与行政职权无关的行为。 ３．１．３可诉性行政行为必须是直接产生法律效果的具体行政行为，而不是抽象行政行为。 ３．１．４可诉性行政行为原则上是影响相对人的人身权和财产权的行为，对涉及政治权利的行为不能纳入行政诉讼范围。 ３．１．５可诉性行政行为不属于国防、外交等国家行为，以及法律规定由饲料管理部门做最终决定的行为。 ３．１．６可诉性行政行为是通过刑事、民事诉讼不能获得救济的行为。 ３．２ 起诉的个人或组织必须具备原告资格 　　《行政诉讼法》第二十四条规定了原告的资格，即： ３．２．１必须是行政相对人，即处于饲料管理活动中被管理一方的公民、法人或其他组织。 ３．２．２必须是承担具体行政行为法律后果或受其影响的公民、法人或其他组织。 ３．２．３必须是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织。 ３．３ 被起诉的饲料管理部门必须是合法的被告 ３．３．１行政诉讼的被告饲料管理部门必须具备下述条件：是依法独立行使行政职权的行政主体；对原告作出了具体行政行为；因其具体行政行为被原告所指控经法院受理通知其应诉。 ３．３．２行政诉讼的被告饲料管理部门必须遵循下述规则确定：直接起诉的案件，作出被诉具体行政行为的饲料管理部门是被告；经复议而复议的饲料管理部门改变原具体行政行为的，复议部门是被告；经复议但复议的饲料管理部门维持原具体行政行为的，作出该具体行政行为的饲料管理部门是被告；两个以上行政机关作出同一具体行政行为的，为共同被告；由饲料管理部门委托的组织所作的具体行政行为，委托的饲料管理部门是被告；经上级部门批准的行为，报批饲料管理部门是被告；派出饲料管理部门实施的行为被诉，派出饲料管理部门是被告；饲料管理部门的非常设机构和派出机构的行为被诉，由设立或派它的饲料管理部门作为被告。 ３．４ 当事人提起诉讼必须在法定的起诉期内 　　《行政诉讼法》第三十八条、第三十九条规定：直接起诉的，当事人应在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出；经过复议的，应在收到《复议决定书》之日起十五日内起诉。 ３．５ 提起的诉讼请求必须十分明确，符合《行政诉讼法》规定。即诉讼请求应是具体行政行为的合法性，而不是合理性。 ３．６ 起诉人必须提供必要的事实根据。即只要证明被诉具体行政行为是客观存在的并与其有利害关系便可受理。 ３．７ 该案必须属于受诉法院管辖 　　按《行政诉讼法》规定，行政案件原则上由最初做出具体行政行为的饲料管理部门所在地的基层人民法院管辖；高级、中级人民法院，分别管辖全国或其辖区内的重大、复杂案件；经过复议的案件，复议机关改变原决定的，也可由其所在地的人民法院管辖等等多种管辖。 ４ 饲料管理部门的举证责任 ４．１　饲料管理部门要成立应诉小组，负责诉讼案件的审查、组织、举证、答辩、上诉、协调等工作，并根据诉讼情况及时调整诉讼主张，主动纠正违法行为。 ４．２ 饲料管理部门的举证责任 　　《行政诉讼法》第三十二条规定，行政诉讼中，由被诉行政机关承担举证责任。被告饲料管理部门不仅要提供做出具体行政行为的事实根据和法律、法规依据，而且应对提供的材料加以证明。被告提供的证明是否足以证明其行政行为的合法性，是能否胜诉的关键。因此，饲料管理部门在作出具体行政行为前，必须注重依照法定程序收集、提取证据，只要证据充足，才能立于不败之地。 ４．３　证据的种类有七种：书证、物证、视听资料、证人证言、当事人的陈述、鉴定结论、勘验笔录和现场笔录。以上证据经法庭审查属实，才能作为定案的根据。 ４．４　被诉饲料管理部门完全履行举证责任，必须同时具备以下条件： ４．４．１具体行政行为所适用的法律法规预先设定的事实要件得到满足。如对销售霉变饲料的某相对人进行处罚，必须有其销售“饲料”的行为及该“饲料是霉变饲料”这两个事实作基础。 ４．４．２每一个事实要件都有相应的证据支持。 ４．４．３用来证实事实的每一个证据都具有法律上的客观真实性，能或多或少地说明待证事实是否存在，并且是以合法手段获取的。 ４．５　饲料管理部门履行举证责任应当注意，举出的证据应在行政执法程序中收集，行政诉讼程序开始后，就自动丧失了独自取证的权力。因此，饲料管理部门在作出具体行政行为前，必须遵循先取证、后裁决的原则。 ４．６　行政诉讼中尽管被告承担举证责任，但原告有提供证据和陈述辩论的权利，从而阻止被告举证责任的完成，达到胜诉的目的。对此，被告饲料管理部门应有理有据地予以反驳，指出其不真实性，与本案无关性和缺乏合法性等情况。反驳切忌以势压人，无理取闹，更不能颠倒是非，伪造证据。 ５　饲料管理部门对法院判决的判断和对策 ５．１　各种判决的适用条件：《行政诉讼法》第五十四条规定，人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出如下四种判决： ５．１．１判决维持。适用于具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的情形。 ５．１．２判决撤销、部分撤销，并可以判决被告重新做出具体行政行为。此判决适用于具体行政行为主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，超越职权和滥用职权的情形。 ５．１．３判决履行义务。此判决适用于饲料管理部门不履行或者拖延履行法定职责的情形。主要是针对饲料管理部门的不作为行为的。 ５．１．４判决变更。此判决适用于行政处罚显示公正而又不宜判决撤销的。显失公正的主要表现是：违反平等原则、比例原则、成本效益原则和信赖保护原则等。 ５．２ 如何正确对待法院的判决 ５．２．１对一审判决应根据不同情况采取对策 　　对判决维持的，对方当事人十五日内不上诉，又不履行判决所确定的义务，饲料管理部门则强制执行或申请人民法院强制执行，如对方在法定时限内提起上诉，则应根据对方的请求和理由制作《答辩状》，作好答辩准备；对判决撤销、部分撤销并应重新做出具体行政行为的，如无异议，应自觉执行人民法院的判决，如不服判决，应在《判决书》送达起十五日内向上级人民法院提交《上诉状》；对判决履行义务或判决变更的，如无异议，应按照判决书规定的时间、内容、要求、自动履行义务，如认为判决有误，也应在法定时限内上诉。 ５．２．２对撤销判决，饲料管理部门不能以同一事实和理由，对同一当事人做出相同内容的具体行政行为。但撤销判决的各个因素中任何一个因素发生变化时（如发现新的事实），饲料管理部门都有权作出新的具体行政行为。 ５．２．３判决效力虽然只适用于本案及本案当事人，不具有对社会的效力，但不等于说饲料管理部门在相同情况下，做被法庭判决否定了的具体行政行为是合法的。因此，饲料管理部门在相同情况下，又做出被法院否定了的类似具体行政行为是不合适的，即使不是自然无效，也会在新的诉讼中败诉。 ５．２．４上诉权应依法行使 　　《行政诉讼法》中规定了两审终审制度，第一审裁判包括判决和裁定，判决解决行政争议的实体问题，裁定解决行政诉讼中的程序问题。饲料管理部门不服人民法院一审判决或裁定，可以提起上诉。上诉必须向上一级法院提起，并且必须在法定时限内，对一审判决不服，应在《判决书》送达之日起十五日内上诉；对一审裁定不服，应在送达之日起十日内上诉。上诉的内容应针对一审判决或裁定。人民法院对上诉案件，认为事实清楚的，可以实行书面审理；而饲料管理部门认为原判属于认定事实不准确时，可请求上诉人民法院开庭审理，以有助于澄清事实真相。 ５．２．５正确行使申诉权 　　饲料管理部门不服人民法院的生效判决、裁定，认为有错误的，可出具《申诉状》向原审人民法院或上一级人民法院提出申诉，也可以向各级人大常委会或人民检察院提出申诉，以谋求纠正可能错误的生效判决。特别是当人民法院与饲料管理部门在适用法律方面发生分岐，认识不一致时，人大常委会应做出法律解释或裁决。上述合法途径不宜滥用，生效判决确无错误的，应服从裁判，自觉认真履行裁判确认的法律义务，只有这样，才能维护法律的尊严，切实提高和维护国家饲料管理部门的良好执法形象与威信。