8部法律难治“养猪”污染

　　66岁的养猪专业户姚福根在这个蛇年春节过得很郁闷。他的两幢猪舍镇政府要强拆，给他的期限还有一个多月。

　　两个月前，浙江省海宁市提出2013年要减少养猪10万头，以遏制养猪带来的水污染。

　　在这个有着中国皮革之都之誉的发达县级市，近年来养猪业如雨后春笋，分散在家家户户的猪舍将猪粪排入河内，这也是导致该市劣五类水质的原因之一。

　　对于监管部门来说，似乎没有更好的办法，强硬而简单的行政手段可能更有效，也更快捷。一些养猪大户都接到了减猪指标通知，而恰恰是这些养猪大户却达到了污水排放要求。

　　利益与污染的纠结

　　15年前，姚福根开始养猪，后因猪场被划为禁养区，2005年搬迁至海宁市斜桥镇光明村，向村里租了37亩土地盖起猪舍。

　　海宁市所属的嘉兴市，被称为国内养猪密度最高的地区，有十多万养猪户，存栏数最多的年份有300万头，猪肉售往上海、江苏和浙江本地等。在嘉兴的一些养猪重点村镇，养猪占到农民收入的一半以上。

　　星罗棋布的养猪业恶化了当地生态环境，导致水质恶化，污染纠纷不断。据嘉兴污染源普查的数据，畜禽养殖污染物COD排放量有7万吨之多，几乎是工业污染物排放总量的2倍。

　　海宁市的养猪业在近几年开始扩大。据海宁市畜牧局副局长陈建新说，海宁市养猪户有上万户，其中规模养猪(出栏500头以上)只有三四十户，全市一年饲养62万多头猪。

　　多年以来，姚福根与其他养猪户一样，猪粪及污染物都是直接排入河道。“并没有人来管，大家都这样。”

　　在海宁市斜桥镇祝场村，村民何苗(化名)养猪已经有六七年了，每年都要养几十头猪。他的养猪场建在距自家30多米的稻田里。这是一间简易平房，用砖块和石棉瓦搭建而成，面积最多100多平方米。

　　猪舍的屋后，污水横流，并没有经过任何处理，直接排往稻田，或是沿着一条渠道沟往外流。

　　类似的情景在嘉兴比比皆是。像这样养个十几头、几十头猪的农户都是在自家搭个猪舍或在自留地里建个猪舍，不需办任何手续就能养猪。

　　在海宁市，除了大量的养猪散户外，年养殖上百头甚至上千头的养猪场也不少。他们大都是向村里租赁了土地办养猪场。当地镇、村委均持鼓励态度。

　　一位年产1000多头猪的养猪户告诉记者，他们的猪粪及污染物都是直接排到河道里，部分给农民作肥料。“从来没有人管，我在这里养了七八年了。”

　　这位养猪户说，她最担心的是猪生病，每年病死率有一成，死猪自己处理。“有些农户就直接把死猪扔在河里。”

　　姚福根说，曾有一段时间，由于养猪的污染，河水变黑，发出刺鼻的恶臭。

　　嘉兴市环保局一位官员指出，前些年在嘉兴市的部分区域，生猪养殖总量已经严重超过环境容量，其产生的排泄物已无法单靠自然降解，环境污染日益恶化。

　　8部法律管不了养殖污染

　　实际上，无论是海宁还是嘉兴，都在一直强调对养殖污染治理。

　　2008年开始，海宁市开展对生猪存栏50头以上或养殖面积60平方米以上养殖场的污染集中整治。

　　不过，尽管官方声称取得显著成效，但事实上环境污染并没有得到根本改善。

　　姚福根是2012年初建了沼气池和污水管道，所有的猪粪进沼气池，污水从污水管道进入海宁市的污水管网，为此他花了60多万元。整个排污程序获得了环保部门的认可，领到了排污许可证。现在，他的猪场每天存栏数有6000头。

　　姚福根说，像他这样规范经营并证照齐全的规模养猪场在海宁市只有七八家。

　　一个合法的养猪场需要有排污许可证、动物防疫合格证以及工商执照等，但办理这些证照的相关部门并不衔接。海宁市畜牧局副局长陈建新说，我们只管审核发放动物防疫合格证，至于是否排污达标，用地是否有手续不作审核条件。

　　而海宁市环保局行政审批科有关人士称，该市只对存栏200头的养猪户发排污许可证。

　　从养殖业的监管部门来看，环境污染由环保部门管，而畜禽的粪便属农业部门管，职责的交叉导致监管不力。《民主与法制时报》记者在采访时就被这两家部门踢起了皮球。

　　而对于大量的养猪散户来说，他们也不愿意花钱去增添污水处理设备。

　　“我们很少对养猪散户的排污作处罚，主要是对其污染量的确定上有难度。比如污染的浓度、污染的程度都较难取证。”海宁市环境监察大队执法人员周金明告诉《民主与法制时报》记者，“执法中，我们主要靠教育，依靠乡镇街道做这些养猪散户工作。”

　　海宁市环保局相关人士告诉记者，现行法律法规中原则性、概念性条款多，缺乏指标化和可操作性规定，导致执法效果差。比如，对养殖排污，普遍规定采用污染物质排放浓度标准办法，这种办法属于污染后的检测和处罚。在国外，通常是直接规定一定面积土地上的最大允许饲养量，属于排污前管理手段，养殖户容易理解，监测成本也低。

　　现行的《畜禽养殖业污染防治管理办法》界定规模养殖猪为500头以上。“这就使那些遍布农村各个角落、城郊结合部、没有达到规模化的畜禽养殖污染治理成了法律上的一个盲点。而我国大部分地区，家庭型养殖和散养户是畜禽养殖的主体。”海宁市人大常委会的一份调研报告指出。

　　这份报告还提及，法律的缺失也是导致畜禽养殖业污染愈演愈烈的重要原因。虽然我国有8部法律涉及畜牧业，比如畜牧法、环保法，但畜牧法是一部产业法，污染防治非其重点。环境保护法却“忽略”了畜禽养殖污染防治内容，也没有将其纳入“农业环境保护”概念框架。

　　人大建议地方立法

　　在海宁市人大常委会看来，随着经济社会发展和农业生产方式的转变，农业生产中因畜禽养殖、肥药使用流失以及工厂化水产养殖等带来的面源污染问题已日益突出。而现行的关于农业面源污染防治的立法存在量多分散、质量不高、实效欠佳的问题。

　　2012年7月，国务院新近制定的《畜禽养殖污染防治条例》向社会公开征求意见。

　　3个月后，海宁市人大常委会通过嘉兴市人大常委会向浙江省人大常委会递交了一份立法建议，要求加强农业面源污染防治立法。

　　这份建议并不满足于《条例》的制定，提出全国人大常委会应尽快制定《养殖污染防治法》，而且，各省级立法机关也应因地制宜出台地方性法规。

　　“我们也提出了一些具体建议，如严格准入条件，包括控制养殖总量，新扩建规模养殖场，应当削减区域内相应的中小散户养殖量。制定养殖环境承载能力标准，明确禁养区、限养区和可养殖区划分标准等。”海宁市人大常委会有关人士指出。

　　建议还提出将立法适用范围扩展到存栏猪20头以上的小规模散养户。“若按此标准，可依法规范大部分散养户。”海宁市人大常委会也建议对不同区域的养殖者实行分类管理的处罚标准。

　　浙江省人大常委会有关人士告诉记者，农业面源污染防治不仅是畜禽，只是嘉兴在畜禽养殖方面比较特殊。但是不是需要地方立法解决，能不能解决，还在研究之中。“我们已放在五年立法项目库里面，要进一步调研，成熟时列入年度立法计划。”

　　拆除猪舍的争议

　　但是，环境污染日益严重的形势让海宁市等不及了。2012年12月，海宁市要求在2013年削减生猪养殖10万头，力争削减11.6万头。

　　今年1月，《民主与法制时报》记者在海宁市调查时，多名养猪大户向记者表示，他们已接到削减养猪的具体指标通知。海宁祝东生态养殖场负责人对记者说，他分配到的指标是削减1000头商品猪。去年他售猪近7000头。

　　姚福根虽然没有分配到指标，但是1月6日，斜桥镇政府向他下达了一份责令改正违法行为通知书，要求他在1月9日前将已建的两幢1400平方米的猪舍拆除。这相当于削减了三四千头猪生产量。

　　“拆除违章搭建猪舍”被列入2013年海宁市整治养猪业的内容。姚福根说，他是第一例。拆除的理由是这两幢猪舍没有经过审批。

　　“我以前建造的20多幢猪舍也没审批，难道也要全部拆除？”姚福根反问道。

　　多名养殖户表示，在海宁市，绝大多数养猪户建猪舍都没有经过审批，这都是历史形成的。许多猪舍是建在水田或耕地上的，国土部门理应依法拆除，但已存在多年了。

　　2月4日，海宁市国土局土地利用管理科有关人士向记者证实，近两年没有审批过养猪用地手续。

　　不过，姚福根在反映自己情况时，从浙江省农业局拿到了一份文件——2010年9月30日国土资源部和农业部联合下发的《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》。该《通知》指出，规模化养殖中畜禽舍为设施农业地，要求对于历史遗留的、尚未办理用地手续的设施农用地，各地应按照本《通知》规定要求予以妥善处理。

　　虽然姚福根的这两幢猪舍建于该《通知》出台之前，但在他写下保证书之后，当地镇政府同意宽限3个月。

　　不过，他也不得不做好打官司的准备。

　　“对镇政府来说，姚福根这个‘钉子’不拔，以后工作怎么开展？镇政府还有没有威信？所以没有退路！”斜桥镇一位干部斩钉截铁地说。