法国、欧盟的农业政策及其对我国的借鉴作用

法国、欧盟的农业政策及其对我国的借鉴作用 [摘要]探讨了法国农业政策的渊源、法国与欧共体的农业政策及其运行机制、法国与欧共体农业政策与农村政策的改革, 介绍了法国农业社会化服务体系, 同时指出了法国与欧共体的农业政策及农业服务对我国农业发展的参考和借鉴作用。 1法国的重农传统与欧盟农业政策的形成 法国自17 世纪晚期重商主义失败, 造成农业衰落、农民生活贫困后, 便开始出现“重农”思想。从18 世纪50 年代起, 弗朗索瓦·魁奈(Quesnay Francois) 等人发展了重农思想, 并建立了重农学派。他们主张实行土地单一税, 免除租地农场主和工商业主的一切租税负担, 同时主张自由放任, 自由输出粮食。这些主张曾为当政者所采纳, 促使了资本主义农业的开始发展。 从19 世纪后叶起, 法国政府和农业部门一直采取自由与保护的相机政策。如1860 年删除了英法商业条约中的农业保护条款, 农业保护仅限于对粮食实行低进口税; 1881 年, 保护主义再现, 主要农产品和牲畜及畜产品的关税均有明显提高, 其关税达到20%～ 30% 的保护水平。及至农业危机结束, 各种针对关税的改革活动才又开始进行。20 世纪30 年代经济大萧条时期, 保护主义浪潮继起, 法国政府除采取增加关税、限制进口、干预农业市场和制定固定价格外, 还控制部分农产品的购买, 成立小麦进出口垄断组织。这一过程, 一是引起了法国等西欧国家对发展农业的政治性重视, 二是促进了农民组织的发展, 三是使政府和农民对农业基础、农业共同保护政策和农业市场计划达成了共识。第二次世界大战后, 农产品从短缺至过剩, 食品消费增长低于其它商品增长, 这使农民收入增长缓慢, 农产品价格增长速度低于国民收入增长速度, 农业在国民收入中的份额减少。因此, 法国政府更加介入农业, 其政策目标有两个: 一是增强价格支持, 保障农民收入, 并通过信贷资助增加农业投资及改进生产方式, 提高农业资本回报率; 二是改善农贸市场, 赢得出口国生产上升的趋势。与农业人口下降相反, 这一时期农业联盟数量不断增多。重要的农业联盟组织有: Federation N ationaledes Syndicatsdes Exploitants Agricolesintherus Scribe (FN SEA ) , 它与一些生产者协会联系密切; The Assemblee Permanentedes Presidentsdes Chamcresd Agriculture (A PPCA ) , 它在政治上保持中立; Centre Nationaldes Jeunes Agriculture (CNJA ) , 它代表新一代农民。以上组织的目标主要集中在保持较高的价格和良好的市场条件上。CNJA 尤其关注法国的农业结构及未来前景。 在共同利益的驱使下, 在农业发展的前提下, 1957 年5 月, 法国、德国等6 国在罗马签订了无限期有效的《欧洲经济共同体条约》(即《罗马条约》)。自此, 欧洲经济共同体与欧洲原子能共同体及欧洲煤钢共同体的主要机构合并, 统称为“欧共体”。履行《罗马条约》主要条款后, 欧盟国家首先建立了六国关税联盟, 在成员国之间取消了关税壁垒和贸易限制, 同时实现了对外统一税率; 二是实施共同农业政策; 三是筹备货币联盟。法国作为《罗马条约》谈判的主导者, 当时看到其农业约占12% 的国民生产总值和1?4 的就业人口, 如其建立共同市场,市场与政策相依, 最重要的是要制定农业政策, 则其农业将会得到大力发展。事实证明, 当时制定和不断加强的农业政策已使各成员国获得不同程度的农业受益。而法国自身一直是其中最大的农产品生产和出口国, 其农产品占全欧盟产量的20% 以上, 农业收入1/3 以上来自欧盟的补贴。 具体地说,《罗马条约》第39 条中规定的共同农业政策的基本目标为:“通过加速技术进步和保证农业生产的合理发展, 通过各种生产要素特别是劳动力的最优利用, 提高劳动生产率。它要求增加农民的个人收入; 保证农业部门的公平生活水平; 稳定共同市场; 提供稳定的供给; 并以合理的价格为消费者提供产品。”它要求政策的制定与实施必须围绕以下三个方面。①农产品统一市场。农产品统一市场是指农产品可以在成员国之间自由流通。它要求必须统一管理机构, 逐步消除贸易关税、贸易壁垒和妨碍自由竞争的补贴, 同时要求做到统一价格、协调市场、规范竞争、健康保护、依法检疫和稳定汇率。然后在统一市场的基础上, 再实施统一的对外贸易。②农产品市场的稳定。农产品市场的不稳定性表现在农产品的产量、价格和农民收入的不稳定。要保持农产品市场的稳定, 则应采取积极干预的策略: 一方面要针对欧共体农产品价格一般高于国际市场相应产品价格的情况, 抵制低价进口和免受外部市场价格波动的影响; 另一方面要确保农民收入, 这有赖于价格保护政策和财政支持政策的双管并用。③财政支持。得力的财政支持是农业政策得以实施的保证。因此, 欧共体于1962 年开始建立了共同基金, 即“欧洲农业指导与保证基金”(European Agricultural Guidance and Guarantee Fund, EA GGF)。 以上政策指向均以价格机制作为政策运行的核心。价格管理首先要制定目标价格, 即按每一交易年制定农民可以接受的价格, 它相当于市场价格的上限。当市场价格高于目标价格时, 管理机构就会抛售储存的农产品, 使市场价格回落。其次是确定干预价格。它属于共同体内农产品价格的下限。当市场价格回落到目标价格以下, 管理机构就会通过大量收购来保持干预价。这样, 可使统一市场的农产品价格被限定在目标价格和干预价格之间。还有一种“门槛”价格。它是为进口商品制定的最低价格, 即国际市场价格与欧共体边境加价之和。对低于“门槛”价格的部分以可变关税方式征收, 使进口农产品价格与目标价格保持一致, 其收入可作为欧共体的自有财源。 共同基金是实施共同农业政策的物质基础。它按规定的比例向各成员国征收, 其巨大开支约占欧共体专项财政支出的2?3 以上。基金分别用于农产品市场管理的保证和用于农业结构改革的指导。前者属强制性支出,包括出口补贴, 市场干预付费和汇率变动补偿金(前两项占该部分的95% 以上)。后者为共同支出, 包括结构改革支出、区域建设支出和其它诸如平整土地、修路、电讯、产品加工等工程的特殊支出(前两项由共同体承担约20% , 其余项目80% 由成员国政府负责并实施)。 2共同农业与农村政策的发展及其在法国的实施 目前欧共体已从6 国、9 国、12 国增加到15 国, 今后还将继续“东扩”。面对共同农业发展的复杂问题, 欧洲委员会于1997 年公布了《欧盟2000 年议程》, 其中提出的加快改革步伐的主要做法是: 将对农业的直接补贴与大幅度减价相结合, 确保内部市场供给和提高农产品在国际市场的竞争地位(如谷物、牛肉、奶制品将分别降价20%、30%、10% ) ; 进一步明确各成员国之间的职能分工(如按生产规模分配基金、选择农村发展项目) ; 强调满足社会的目标取向(如环境保护、对山区和不利地区的资助、对农村空间发展和自然资源保护的资助) ; 将牛奶限额增加2% , 配给山区和新农; 处理损害共同农业意念的行为(如赋予立法直接资助真正从事农业的农民, 改变对农业单位的资助转而支持农业环境计划) , 等等。委员会认为, 通过改革和发展, 一个减少资助的竞争性农业部门、一个符合环境保护和提供各种类型质量的产品结构、一个具有新意的农村风光和充满活力的农村社区, 一个既保持共同决策又有明确分工的农业政策体系、一个政策检验合理、投入产出(产品和服务) 结果理想的农民、农业与农村的全新局面将会出现[ 1 ]。 因此, 继农业和农业市场发展之后, 农村发展将成为共同农业政策的第二大支柱。欧盟促进农业、农村发展的三种方式, 即建立强势的农林产业、增加农村的收入源和农民及农业家庭的就业机会、保护环境及保持欧洲式的农业传统, 均可获得发展资金的支持, 见表1。 应当指出的是, 共同体农业政策实施后, 虽然在增加农民收入、提高农业生产率、发展农村空间、统一农贸市场、促进农产品出口、均衡各成员国利益等方面起了很大的作用, 但仍有不少问题。如生产过剩加剧、农产品统一价格受到货币汇率变动的冲击、扶持补贴助长了地域性发展的不平衡、英国农业预算净摊款剧增引起了成员国之间的矛盾等, 这些问题均有待于进一步解决[ 2 ]。农业指导基金偏低、农业补贴减少将使法国农业收入下降, 也须作出相应的调整。 共同农业政策在法国实施的成果, 除统一规划、分区集约经营使农产品获得更高的产量、占有更多的市场份额外, 主要还表现在以下几个方面。 ①维护农民权益。在法律和财政支持下, 法国已建立了青农立业奖、农产品类别奖、地类地级奖, 同时规定了农业补贴标准、低息贷款条例、农产品最低保护价, 实行了投资税费免征政策。农业部门还为农牧业生产和农业产品加工制定了严格的质量标准, 必须定期进行检查。因此, 家族农场居中上水平者其家族成员的收入比城市工人略高。目前政府正在为农工设计养老退休金方案。②发挥农业商会的职能作用。除了有些大区、省、市的工商会为农业服务外, 农业商会另有独立系统, 分别由各级农业部门领导, 承担政府授权委托的职责, 如安排落实生产配额、检查农产品质量、发放农产品价格补贴等。农业商会还提供市场和技术信息, 举办各种培训班, 组织专家讲学, 协助农场规划管理。③完善农业社会化服务体系。法国96% 的农业用地为农民家庭所有, 小规模分散经营离不开各种农业服务。其服务体系包括两个部分。一是农业信息服务。法国农业信息的采集方式有年报、抽样调查(每2 年一次)、普查(8～ 10 年一次) 和专题调查(根据需要进行) 四种。农业信息工作的开展, 首先是由国家农业部根据欧共体和法国规定的信息收集范围与指标体系布置任务, 然后, 国家、大区和省三级农业部门经过认真收集与处理, 将信息成果发表在全国报刊和上报欧盟组织。接着, 由农业商会、专业技术协会、教学科研单位、农业合作社等汇集各自有用的信息, 供有关方面共享。在收费方面, 官方信息服务均由财政支持, 行业组织、专业技术协会的信息服务也只收取工本费。一般说来, 政策优惠、期货价格、市场供求、品种与技术、趋势预测等信息最受农场主、合作社和专业协会的欢迎(资料来源于郭作玉2003 年3 月写的《法国的农业信息服务》一文)。二是农业合作服务。目前已建立的服务形式有如下三种。①社区农业合作社。农户一般向合作社一次或分期缴纳年经营额的4% 以“入股”进社, 每年合作社将其纯利的1/3 留作发展资金, 其余2/3按农户进社时的股份和当年向合作社出卖农产品的数量分红。所有分配须经总经理预算, 董事会审查, 社员大会投票通过。农户卖粮时, 合作社按市价付给农户80% 的定金, 卖出后再补给其差价, 并按品质给予奖励。合作社为农户提供的服务内容有: 麦粒烘干、保存、加工、作价、代销以及化肥农药的供给与施用等。合作社为牧场提供的服务有: 牲畜配种、检测畜乳产量、质量和提供畜医等。合作社对会员的服务采用免费或收取部分工本费的方式, 也可以代聘农业服务企业, 提供有偿服务。由于合作社能加工农产品、经销粮食、提高农业商品率, 抵御市场风险, 实现社员分红, 因此, 这种服务形式很受农户的欢迎。②由各农场主联合组织农业机械协会, 负责筹集资金、购置大型农业机械和动力设备等固定资产, 并对该资产进行统一分配使用和管理与维修。③由政府农业部门、技术服务咨询机构和农业银行咨询处三家联合提供服务。以上机构和组织可以保证为农、牧、林业生产的产前(物质技术方面的) ——产中(保证产量质量方面的) ——产后(信息、定价、销售方面的) 提供全套的服务。 3法国、欧盟的农业政策对于我国农业发展的借鉴作用 (1) 法国从主导制定、实施欧盟农业政策入手, 开创了一条既保护农业生态环境又维护欧洲农业传统的独特的现代化农业发展道路。它对于欧盟农业产业化和促进农贸全球化具有举足轻重的影响和作用。在调整农业生产结构、改善小规模农业经营、推进农业市场成熟、维护农民权益、规范协商与合作的农业组织及加强农业社区服务等方面, 更值得我国借鉴。 (2) 法国与其它欧盟国家发展农业的具体做法和经验也值得我们汲取。如实行家族、互助合作、股份合作等多种农场经营形式; 努力开发地区特产和生态产品, 借以提高农业收入; 发展农产品加工业和农业食品加工业,使农产品在价格增值链中实现一体化, 借以消除成本作为单一生产阶段的竞争因素; 不断适应较高的环境标准; 建立由政府引导和地方主持的农业商会; 完善社区农业服务体系; 统一农业市场规划; 采取农产品直销和特约经销相结合的营销方式, 实现农产品市场内化和外向扩张, 等等。 (3) 经济增长引起农业在国民总产出和农业就业的比例不断下降, 这既是一个不争的事实, 因此也就成了世界各国追求农业高产和农业产值持续增长的基本原因。目前, 共同农业政策强调增加农业生产和稳定农业市场的财政支出, 同时扩大农业及其相关领域的知识与技术的投资以及增加农村基础设施、农民教育和大农业生态功能等方面的投资, 已成为保持农业基础地位的重要举措。我国也必须在农业投资方面加大力度。政府对农业的投资力度将直接关系我国农业的盛衰和8 亿农民的福祉与安定。 (4) 目前, 法国等欧盟国家正在加强农村建设, 强调优良农业传统、欧洲乡村风光、农业环境保护和绿色革命等[ 3 ]。而我国农村, 除了有限的农田、水利建设, 人们只在漫无休止地进行组织、制度、人口、教育、就业等基本问题的讨论。面对这一反差, 在深化改革中也许可以继续参照某些“好资本主义”强调法制、政经分立、政企分开的一些做法[ 4 ] , 让政府进一步从农业经济中退出, 充当一个调控者或守夜人; 让工业化、城市化适当降温, 减少内向积累和内在剥夺[ 5 ] , 发展乡镇小工业和农村副业以防小农经济“内卷化”, 建立农村保护经纪人制度(资料来源于2001年8 月1 日《北大新青年》登载的徐勇、徐增阳写的《故乡——中国农民和农村问题研究的百年回顾》一文) , 实现农业劳动力的有效转移。这也许是首先解决“现在农民真苦、农村真穷、农业真危险”(引文出自2000 年8 月24 日《南方周末》登载的李昌平之文) 问题, 然后建设具有我国特色社会主义新农村的必由之路[ 6 ]。 (5) 经济发达国家的农主和农工与我国农民同样是耕种土地, 但他们已实现农业机械化, 能通过互联网了解本国以至世界的农产品价格与供求信息, 能在政策引导下进行合理投入和扩大经营规模, 他们还可以获得政府补贴, 从而有条件分得一份与现代人群同等的收入并保持社会主流消费者的地位, 不会在社会变迁中掉队。 限于历史和现实的原因, 目前我国农民与他们大相径庭。故此, 从社会学看, 今后我国农民无论其固守家园, 还是转移就业, 我们都应千方百计地调整现代化加速运动的进程, 避免急剧的“社会断裂”给他们带来更多痛苦和威胁, 同时也须从制度装置上防止因“断裂”引起的政治动荡[ 7 ]。笔者认为, 在战略上我国既要发展高科技产业,又要发挥传统产业的比较优势; 我国既要承认社会人群结构变化的现实, 又要看到贫富悬殊带来的问题。如果重温刘易斯(W. Arthur L ewis ) 的发展经济学, 协调国内各不同地区和各不同部门之间的经济关系, 我们将会发现其“抓中间带两头”的经济发展理论, 即主要抓中等技术、中等规模, 带动经济发达地区和经济不发达地区、新经济产业和传统产业一起发展的理论[ 8 ] , 仍然是国家顾及包括农民在内的大多数人根本利益和进行均衡制度设计的重要切入点。刘易斯·费·拉尼斯的模型(Lewis Fei Ranis Model) 变化和帕累托改进(Pareto Law )将是对提高国民收人和人均收入, 其中包括提高农民收入的重要检验。（摘自《中南林学院学报》）