建议关注《生猪屠宰管理条例（修订草案）》

从农业部官方网站，我们可以发现农业部分别在2013年12月31日，2014年2月28日和2014年5月5日三次向各省市自治区农牧部门和国家有关部委征求意见，前二次是征求对《生猪屠宰管理条例（修订草案）》（征求意见稿）和第二次征求意见稿的意见，第三次是征求对《畜禽屠宰管理条例（草案）（征求意见稿）》的意见。

2016年4月19日，农业部在其官网发出“农业部对《生猪屠宰管理条例（修订草案）》公开征求意见的通知”，向社会公众公开征求意见。按照通常的立法程序，这是部门将条例报国务院审查决定之前的最后一次征求意见，至于社会公众的意见是否被采纳，一般而言公众是很难及时知情的。鉴于修订草案与现行条例相比有很大变化，向社会公众公开征求意见的通知又未附对条例修订的情况说明（如对新增或删除某条款及修改某条款的原因理由给出说明，也就是说，为什么要这样改，公众不知情），建议“围城”内的屠宰企业和行业协会，以及想进入“围城”的企业和人士，各级管理者要高度重视，认真组织研究讨论，及时提出合理化意见；不要等新条例公布实施后才发唠叨和喊苦喊屈。

为方便叙述，国务院第666号令修改后的现行《生猪屠宰管理条例》简称为《条例》，现行商务部《生猪屠宰管理条例实施办法》简称为《办法》，农业部的《生猪屠宰管理条例（修订草案）》简称为《草案》。

我希望修订后的条例，是个能解决问题、可操作性强，能切实保障肉品安全、经得起历史检验的好法规。虽然《草案》征求意见时间已过，本人作为公众一员，还是愿意把认真学习思考的一家之见与行业分享。希望在下一次国务院法制办征求意见时，有个比对参考。不当之处，欢迎批评指正。

一、《草案》与《条例》的主要不同点

一是增加内容。现行《条例》5章36条，《草案》共6章53条。《草案》把“生猪定点屠宰”分设为“生猪屠宰厂（场）设立”和“生猪屠宰”二章，还把现行《条例》没有，但商务部《办法》中有的表彰奖励、成立协会、质量追溯、产品召回等上升为条款。

二是强调了屠宰厂（场）的质量安全主体责任（第三条）。

三是授权动物卫生监督机构执法（第五条第二款），并在很多条款中取代现行《条例》主管部门职责。

四是实行屠宰质量管理规范（GMP）制度，明确屠宰厂（场）从设立到屠宰全过程都应符合屠宰质量管理规范（第三条第二款、第十条第二款第八项）。

五是鼓励三产融合，四化经营（第六条），不提“推行屠宰厂分级管理制度”。

六是以产业发展规划代替设置规划，取消了设立屠宰厂时设区市政府应征求省级屠宰行政主管部门是否符合设置规划的规定（第九和十一条），虽有规定设立生猪屠宰厂应当符合产业发展规划和产业政策，但没明确如何审查。

七是不提最重要的定点屠宰、集中检疫制度，实行屠宰许可制度（第十条第一款），并明确屠宰生产许可证应当载明的内容（第十二条）。

八是首次在国家层面提出委托屠宰即俗称的“代宰”概念，但仅对接受委托屠宰的，规定应当签订委托屠宰协议，以保证生猪产品质量安全。而没有对不接受委托屠宰可能造成垄断经营的限制性条款（第十四条）。

九是新增加第十七条，列举了禁止屠宰的六类情形生猪。

十是新提出兽医卫生检验制度代替现行的肉品品质检验管理制度，以出具兽医卫生检验证书和加盖检验合格验讫印章或者附具检验合格标志，代替肉品品质检验合格验讫印章或者附具肉品品质检验合格标志（第十九条）。

十一是首次提出国家实行生猪屠宰质量安全风险监测制度，国家和省均要制定生猪屠宰质量安全监测计划，对生猪屠宰环节产生的生物性、化学性危害因素进行监测（第二十六条）。

十二是首次提出国家实行生猪屠宰质量安全风险分级管理制度，由设区市组织评估并根据风险评估结果确定屠宰监督管理重点、方式和频次（第二十七条）。

十三是首次提出由动物卫生监督机构建立生猪屠宰厂（场）信用档案制度实行畜禽屠宰厂（场）信用管理制度，将屠宰生产许可、日常监督检查、违法行为查处等信息纳入国家统一信用信息共享交换平台，明确对有不良信用记录的生猪屠宰厂（场）应当增加监督检查频次（第三十条）。

十四是加大对屠宰违法行为的处罚力度。如整体上增加罚款数额，对有违法行为的屠宰厂（场）法定代表人、直接负责的主管人员、兽医卫生检验人员等，禁止其从事畜禽屠宰生产活动等等。

十五是取消了非常有用的从事生猪产品销售、肉食品生产加工的单位和个人以及餐饮服务经营者、集体伙食单位等终端，必须销售、使用合法产品的第十八条和相应的处罚条款第二十九条。

二、探讨几个问题

（一）关于行政主管部门和管理相对人的表述。目前生猪屠宰行政主管部门既有畜牧兽医部门、农业部门，也有经信商务部门和生猪办、屠管所等，建议统一表述为“生猪屠宰行政主管部门”。《草案》对管理相对人的表述为“生猪屠宰厂（场）”，无论是厂还是场或者是点，均是企业的表现形式，建议改为“生猪屠宰企业”。

（二）关于授权动物卫生监督机构执法问题。生猪屠宰监督执法是一项综合性的重要工作，关系到查处私屠滥宰等各种违法行为，关系到能否真正确保肉品安全，不宜指定由动物卫生监督机构负责。理由，一与《动物防疫法》和现行《条例》规定不符，会使现有的大量生猪执法队、生猪办、屠管办难以维系，削弱执法力量；二与中央推行和很多地方在做的综合执法要求想违背，容易产生矛盾；三是生猪屠宰监督执法的内容很多，除了违反动物防疫条件、屠宰检疫申报、病害肉无害化处理等由动监机构监督执法外，查处私屠滥宰、添加瘦肉精、药物残留超标、注水注物、小型点超出本地市场经营、未按规定报告销售等相关信息的等非动监机构可以胜任的；四是有政出多门之嫌，恐将造成屠宰行政主管部门和动监机构多头检查、企业无所适从的乱象。

   （三）关于屠宰生产许可问题。虽然现行《条例》确立的生猪定点屠宰许可制度具有浓厚的计划色彩，导致一些不符合法定条件的屠宰企业难以清理注销，而一些大型龙头养猪企业却因一个地方“点”已定完，难以进入屠宰行业。但是猪肉是个特殊商品，易受污染和腐烂变质，百姓天天要吃，刚性需求大，一头猪出问题可以涉及上百个家庭，一批猪出问题，影响面则更广，不可把它与其他工业品相提并论。市场经济也不否定政府对特殊行业特殊商品应有的计划管理。将原来有数量限制的特殊许可改为没有数量限制的一般许可，表面看似乎是提高屠宰厂（场）设立门槛，实际上回顾和对比同是农业部主管的兽药GMP许可，就可知道没想象的那么简单。“定点许可屠宰”更能体现各级政府对生猪定点屠宰的管理监督，体现特殊行业的民生工程应政府主导。

   （四）关于屠宰检验检疫的落实问题。《动物防疫法》、《生猪屠宰管理条例》在屠宰环节分别设立了屠宰检疫、卫生检验和肉品品质检验三项制度。屠宰检疫由官方兽医实施，主要检动物传染病和寄生虫，检疫合格由官方兽医出具检疫证明；肉品品质检验由屠宰厂（场）负责，主要检水分、白肌肉、黑干肉及其他动物疾病，检验合格由企业出具肉品品质检验合格证；卫生检验一直没有执行，但《条例》第九条规定生猪屠宰的卫生检验及其监督，依照食品安全法的规定执行（食品安全法第二十七条明确屠宰畜、禽的检验规程由国务院农业行政部门会同国务院卫生行政部门制定）。现行检验检疫制度混淆了屠宰厂（场）的质量安全主体责任和动物卫生监督机构的监管责任，既然修订，是否可以依据新形势新要求，站的更高，看的更远，把屠宰检疫也明确由屠宰厂负责，屠宰检疫、卫生检验和肉品品质检验三位一体都由企业负责，动监机构或主管部门只负责监督企业有没把主体责任落实到位（至于《动物防疫法》的限制，可以建议国务院提请全国人大常委会走快捷通道修改）。

（五）关于企业的主体责任问题。《草案》分别在第三、第十七和第三十九条强化了企业的主体责任，这对保障肉品质量安全有重要作用。但《草案》第十七条第（五）项禁止屠宰尚在用药期、休药期内或者含有违禁的药物和其他化合物的生猪，屠宰企业根本无法操作，也加大监管难度。因生猪用药、休药是在生猪饲养环节产生的，其用药、休药等情况是屠宰厂根本无法知情和把控，不应把责任推给屠宰厂单向负责，而应源头为主并共治共担。

（六）关于委托屠宰问题。《草案》首次在国家层面提出委托屠宰概念，建议删除。理由是现实已证明代宰弊端重重，问题多多，不宜提倡。从长远打算，建议高起点直接规定抓二头即适龄屠宰生猪从养殖场出场后只能直接进入屠宰厂屠宰，以降低疫情发生风险和中间费用。

（七）关于行政处罚的有关问题。如何处理查处私屠滥宰中先期查封扣押的活猪和已宰好的边肉，没有相应条款，这是目前执法中最迫切需要解决的问题。《草案》第四十五条对小型生猪屠宰场点超出本地市场经营生猪产品的，没有明确如何处罚。而是规定依照省制定的具体管理办法予以处罚，试问上位法不规定具体罚则，省里如何突破。此外，《草案》还有一些禁止性条款没有相应罚则。

（八）关于换证的过渡期问题。《草案》规定原有的生猪屠宰厂（场），应当在本条例实施之日起180日内达到本条例规定的条件；逾期未达到的，不得继续从事生猪屠宰生产。新条例的宣贯、制定发布屠宰GMP及检查验收办法、培训验收专家等工作可能就不止180日了，给企业的过渡期太短，建议给予2年的缓冲期。

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作者简介：罗建民，1985年华南农业大学本学科毕业后一直在广东省农业厅工作，1986-1987年在澳大利亚进修近一年，1991-1992年在饶平扶贫和蹲点一年多，2000-2002参加中国科技大学研究生课程班学习。从事过牧草、畜牧、饲料、兽药、屠宰五大行业管理。个人先后40次受奖励，分管的工作曾多次被评为全国先进集体。