入世后农村突现的问题与政府应对政策

入世后农村突现的问题与政府应对政策 摘要：加入 WTO 后中国农村社会突现出了错位、失衡和两难的现象，针对这些现象，政府在宏观层面上应当设计好科学合理的发展目标、发展阶段、发展主体、发展动力和发展战略，在微观层面上应当制定出切实可行的政策支农、财政支农和技术支农的具体应对之策。 关键词： WTO 农村问题 政府应对 政策设计 经过 15 年的艰辛谈判，中国终于如愿以偿地于 2001 年 12 月 11 日正式加入世贸组织。当国人为中国经济终于融入世界经济体系之中而欢庆的同时，不免对中国的经济发展，特别是对拥有8亿多人口的中国农村经济增添了几分担忧。的确，加入 WTO 后中国农业所面临的恐怕更多的是挑战，而不是机遇。中国加入WTO一年多后，中国农村、农业和农民原有的一些问题正在或即将变得更加突出，从而要求我国政府采取积极应对的方式，以 WTO 为契机，提升政府公共行政的能力，实现中国农业现代化的跨越式发展，缩短与发达国家农业的差距。本文拟就加入 WTO 后中国农村社会突现的几个问题与政府应对政策的设计从宏观和微观两个层面进行初步的探讨。 一、加入WTO后我国农村社会突现的问题 错位、失衡和两难是后发外生型现代化国家普遍存在的问题。中国属典型的后发外生型现代化模式，中国的现代化虽然是包括工业、农业、国际和科技在内的四个现代化，中国的农村地区也有了一些诸如公路、楼房、工厂等现代化的景象，但我们到中国农村，特别是广大中西部的农村地区，看得更多的仍然是星星点点的村落、农舍旁的牛棚、割庄稼的镰刀、除草的锄头和耕地用的曲辕犁等等传统景观，中国农村以家户为单位的分散经营意味着中国农村受现代化的冲击还不是很大。经过了20多年的改革开放，中国仍然是以 70% 的农业人口养活着 30% 的非农人口，这充分表明中国农村仍是沿着自身的逻辑在缓慢发展。因而，在加入 WTO 前，后发外生型现代化所表现出来的错位、失衡和两难现象在中国农村社会虽在一定程度和范围内存在，但并不是十分突出。随着中国加入WTO的成功，中国农村再次被强行纳入到世界一体化的浪潮中。加入 WTO 一年后，中国农村社会的错位、失衡和两难现象正日益突现出来。 1．错位现象 所谓“错位”是指中国传统农业社会自然演进的逻辑关系被打破。加入WTO 后，这种错位大体上以三种类型表现出来。 第一种类型是由传统农业面临解体与现代农业生成的异步性之间的错位。极少的人均耕地量，传统的小农耕作方式，使得我国主要农产品生产成本高于国际市场的价格。加入 WTO 后，中国根据 WTO 规则减少农业保护和市场准入障碍，推行农业贸易自由化，必然导致国外优质低价的农产品对国内农产品市场的巨大冲击。在这种冲击下，中国过多的农民堆积在有限土地上的传统农业必然要向现代资本、知识农业转变。问题在于，传统农业瓦解的速度与现代农业生成的速度很难同步，这主要表现在：第一，农业现代化必须要有大量资本的进入，而我国现阶段仍处在“以农补工”的发展阶段，国外资本的进入也具有滞后性的特点，这必然会在一段时间内形成“资本真空”；第二，农业现代化离不开技术，而我国对农业技术的研究、推广和应用仍相当缺乏，国外技术的引进也不一定适合中国农业生产的特点。从而形成了农业现代化中的“技术真空”；第三，农村社会传统的思想保守、小富即安的小农意识还大量存在，这在一定程度上影响现代化大生产价值观的生成，从而形成了“价值真空”；第四，农村体制改革主要采用家庭承包责任制，这种政策在今后几十年内不变，这对于农业稳定发展起到了很好的作用，但是这一政策的负面作用已经凸现，土地不能流转，外部资本就不能顺利地进入农业行业，现行土地政策影响了农业之外的资本向农业流动，缺少资金的流入农业就缺少新的血液，进行形成了农业发展的“政策真空”。 第二种类型是突然提出的新任务与正在形成的能力之间的错位。这种错位首先表现在政府的能力上。加入WTO 后，中国政府受WTO谈判中承诺的制约，将迅速减少甚至取消对农产品的出口补贴和关税保护，而新的在 WTO 框架内的保护我国农业的能力，由于受到我们整体发展规划、对国际规则的熟悉与运用等因素的影响，一时还难以形成。其次，中国农业被纳入全球化体系之后，要求中国农民和农业能尽快具有适应新的市场环境的能力，然而中国农民整体素质的低下，长期的小农耕作、分散经营的方式难以在短期内根本转变，农民和农业暂时还难以适应新的市场环境。第三，加入 WTO 后，要求中国农业具有足够的抗风险能力，而中国农业恰恰是中国最弱质的产业，其资本和技术含量低、组织落后的状况难以抵御国际农业市场所带来的风险。 第三种类型是农村剩余劳动力的继续增加与社会对其容纳能力之间的错位。加入WTO对中国的利好消息之一是外国资本会加速进入中国市场，外国投资会相应地增加社会就业，这是国人深信不移的，事实也确实如此。然而，社会就业机会的增加并不等于农村剩余劳动就业机会的增加，相反农村剩余劳动力的就业机会还有下降的可能。理由主要有两点：一是 WTO 能够促进的就业主要集中在以金融和贸易为主的服务性行业，而对低素质的农业剩余人口就业的作用暂时还不大。二是城市经济在国际竞争压力下不断追求资本密集型和技术密集型的发展道路，而资本和技术本身是排斥劳动的，所以城市工人下岗问题在加入 WTO 后也会突现，城市下岗工人增多必然会相应减少社会对农村继续增加的剩余劳动力的吸纳。 2．失衡现象 自从中国的现代化被迫启动之后，工农之间、城乡之间的失衡现象在我国就一直存在。十一届三中全会之后，由于国家改革开放政策向沿海地区的倾斜，又形成了沿海与内地发展的失衡，特别是两地的农村经济，失衡问题较为突出。加入 WTO 后，中国农村社会受国际市场的影响会大大提升，而这种提升又很难同时对所有的农村地区和所有的农业产业发生作用。因此，受WTO 影响，中国农村社会的失衡现象将更加突出。 首先，粮食产量与人口数量对比关系的失衡。解决温饱问题曾经是我国政府追求的目标。 1988年当我国成功地解决温饱问题的时候，我国粮食产量与人口数量基本上达到了平衡。目前，国产粮食不仅完全能满足占世界人口近四分之一的中国人民的生活和生产的需要，而且还出现了剩余。加入 WTO 后，国外质优价廉粮食的大量拥入，必然会造成中国主要粮食生产的减少，其直接后果是粮食自给程度降低，国产粮食的产量与中国人口数量的对比再次失衡。进口粮食的增加使我国人民的日常生活被更大程度地卷入了世界市场，对世界粮食市场的依赖性更强，这十分不利于国家的安全和社会的稳定。 其次，农村经济发展速度在沿海和内地失衡。在邓小平提出的“一部分人、一部分地区先富起来”政策的影响下，中国沿海地区率先富了起来。目前，已经形成了沿海和广大西部地区的两极。按照邓小平提出的“两个大局”部署，在世纪之交，我们提出了西部大开发，目的就是要消除沿海和内地发展的不平衡问题。当然，这个不平衡也包括农村经济在东西部发展的不平衡。加入 WTO 后，外国资本的投资主要是以赢利为主。沿海地区已经形成的较好的工业基础、畅通快捷的交通条件、活跃的城乡市场和相对素质较高的劳动者更能吸引到国外资本的进入。而广大西部地区，由于受交通运输、基础设施、市场、劳动者个人素质等因素的制约，除了受国家西部大开发战略影响会在一些基础设施领域增加投资外，很难真正吸引到多少赢利性的投资。这样，我国在农村地区已经出现的东西部在经济发展速度上的两极分化，在加入WTO后将会变得更突出。这种严重的发展失衡对整个国家的持续发展十分不利。 最后，农民个人收入的对比将更加失衡。WTO 对中国冲击最大的是中国的农产品，而且主要是以粮棉为主的农业生产。而中国农村人口数量最多的恰恰是以生产粮棉为主的“田间农民”（即从事田间劳作的农民）。受国际粮棉价格影响 , 中国的这些“田间农民”的收入将会不同程度地减少。WTO 对从事经营活动的“市场农民”（即从事工业制造、商业、服务业的农民）的影响恰恰相反。加入WTO意味着中国的市场经济体制在国际市场经济的影响下更加健全，国际间的商业往来更加频繁和密切，这无疑给这些“市场农民”增加了更多的收入机会，从而导致了“田间农民”与“市场农民”收入之间对比更加失衡，这种失衡将会使“田间农民”更加厌农，农业的生产效益更加低下，甚至会加剧土地抛荒的现象。 3．两难现象 加入WTO 后中国的“三农”问题又遇新难题，中国政府在前一个任务还没有完成时，新的任务又往往会迫在眉睫，这使得政府在政策选择上常常陷入两难的窘境。 首先，广泛利用高科技和资本以提高竞争力与解决就业以稳定社会选择的两难。实施科教兴国战略和实现经济增长方式由粗放型向集约型转变，是我国政府传统的任务。在进入 WTO 后，为了提高我国农产品的国际竞争力，尽快缩短与发达国家的差距，我们更是必须走知识农业和资本农业的道路。然而，科技和资本等要素进入农业，必然会替代劳动，农业人口的失业状况将会更加严重。失业人口的增加必然会影响到社会的稳定，稳定又是发展的前提，增加就业以稳定社会则成了加入 WTO 后政府面临的新的迫在眉睫的任务。而劳动与技术、资本等要素的互相排斥使政府在政策选择上不可避免地陷入了一种两难的窘境。 其次，工业现代化与农业现代化的两难。中国的现代化虽然是包括工业和农业在内的现代化 , 但是中国的工业现代化和农业现代化的发展并不同步，在长时期“城乡分治”的背景下，工业和农业分别沿着自身的轨迹在各自的现代化道路上行进。在行进的过程中，农业主要起到“社会稳定器”的作用。中国加入 WTO 后，如果农业难以抵御国际农产品的冲击，势必会危及到社会稳定的基础。所以，加速农业现代化步伐，尽快提高我国农业的竞争力成了当务之急。按世界上后发现代化国家的经验，农业现代化要有足够的工业支撑。我国仍然存在的工农产品比价的“剪刀差”说明我国的现代化仍然处在“以农补工”的发展阶段。中国的工业还没有强大到能支持农业现代化的程度。这样，尽快实现农业现代化以适应国际农产品市场竞争的需要与继续推行工业现代化优先发展战略的政策选择出现了两难。 二、国家宏观政策的整体设计 面对经济全球化带来的机遇与挑战，针对中国农村社会在加入 WTO 后突现出来的错位、失衡和两难的困境，中国政府的应对之法首先必须是在国家宏观政策上要有一个整体的设计，应该确定在加入 WTO 后中国农村社会发展的目标、阶段、主体、动力和战略。 1．发展目标 就中国农村社会发展的目标和方向而言，似乎早在 20世纪60年代就已经确定下来，那就是包含在“四个现代化”中的农业现代化。1964 年的三届人大一次会议上，周恩来正式提出了包括现代农业在内的“四个现代化”，四届人大一次会议又进行了重申，十一届三中全会把“四个现代化”作为全党全国人民的根本任务。的确，实现农业现代化是中国农村社会发展的目标和方向。问题是，中国政府虽然在现代化的理论设计上包含有农业现代化，但那似乎只是一种口号，而非目标。新中国成立以来，我国政府在实际目标的选择上一直是把现代化与工业化等同起来的，这从中国政府长期的“城乡分治”、户籍制等政策取向就看得十分清楚。 建国 50 多年以来，我国的工业产值已经占到了绝对比重，农业人口从建国初的 85% 降到了 70% ，农业总产值从原来的 80% 已经降到了 15% 左右。[1] 农村的土地事实上只是满足农村安身立命的需求，更多地起到保障功能，而不是现代化所需求的生产资料的功能，可见长期以来，我国现代化的发展目标并没有真正包含农业现代化。加入 WTO 后，国际经济的压力与中国农村社会突现的问题决定了中国政府必须把建设现代农业当作农村社会发展的目标和方向。 2．发展阶段 本来在发展阶段上，按我国社会自身发展的逻辑，应该经历“以农补工”、“工农互不支持”和“以工补农”三阶段。目前，尽管我国农业在资本积累上所起作用已大大不如建国初期，但从工农比价仍不合理的价格体系上，中国仍未完全走出“以农补工”的发展阶段，这也就意味着中国要实现“以工补农”还有相当长的历史过程。加入 WTO 后，中国这种自身发展的轨迹不可避免地被打破，这就要求政府对中国农村社会发展的阶段进行重新设计。这种设计应当是在充分考虑我国的国内条件和国际环境的基础上作出的。 我国的国情是农民仍在为现代化作出牺牲，但其对现代化所起的推动作用已经不大，工业生产基本能满足自身现代化的发展要求，中国即将进入“工农互不支持”的过渡阶段。从国际环境来看，加入 WTO 后给中国农业带来了挑战，而挑战在某种程度上也是一种动力、一种要求，这种要求就是实现跨跃式发展，在短时期内直接过渡到“以工补农”的发展阶段。 3．发展主体 农民理所当然是推动农村社会发展最主要的主体，在设计中国农村社会发展的主体时一定不能忽视中国农民的主体作用。十一届三中全会后，安徽农民自发的“分产到户”引发了家庭联产承包责任体制的创新，同样又是农民创办的乡镇企业异军突起，改变了中国经济结构的布局。不过，尽管农村完成了土地经营制的创新，发展了令世人瞩目的乡镇企业，也有为数不少的农村人口加入进城打工的行列，但中国农村发展的主体仍然只是局限在农民自己的身上。加入 WTO 后，中国市场体制的更加完善，城乡两个市场分离格局的打破，国际统一市场的形成，要求政府在设计中国农村市场发展的主体时能跳出农村的圈子，在中国的城市甚至是国际市场上寻找新的主体。 中国加入WTO后真正能推动农村社会跨跃式发展的主体至少包括三个方面。一是乡村社会的经济精英。这部分人有头脑，懂经营，熟悉市场规则，他们目前已成为中国农村社会发展的主要推动者。例如农村现代化程度相对较高的沿海地区，经济精英逐步走上政治舞台，极大地推动了当地农村的发展。二是城市企业家。过去城乡两个市场的分离使城市企业家很少与农村建立联系，城乡联系的真空主要是由“市场农民”所填补。政府如果能引导城市企业家发展“定单农业”，则可以弥补农村经营分散、组织化程度低的缺陷，在一定程度上改变中国农村弱质产业的现状。三是国外资本家。充分利用 WTO 所带来的机遇，尽量吸引国外资金投资农村。 4．发展动力 体制创新是中国农村社会发展的根本动力。我国在推行家庭联产承包责任制后，新的体制使农民获得了生产和经营的自主权，极大地调动了农民生产经营的积极性，推动了中国农村社会的发展。但是加入 WTO 后，这种分散的农业家户经营模式与国外规模经营模式相比，生产效益处于绝对的劣势地位。如何创立新的体制，达到规模经营，则是加入WTO后中国农村仍能高速发展的关键推动力。 在中国共产党的第十六次全国代表大会上，党和国家领导人对农村社会发展动力——体制创新，给予了高度的关注。党的十六大报告指出：“有条件的地方可以按照依法、自愿、有偿的原则进行土地承包经营权流转，逐步发展规模经营。尊重农户的生产主体地位，推动农村经营体制创新。”[2]农村经营体制的创新是农村经济发展的原动力，是赢取 WTO 挑战主动权的关键所在。 5．发展战略 加入 WTO 后，中国政府在农村社会发展战略的选择上主要是根据农村社会突现的问题和国家应对政策的总体设计来制定。这个战略应该是：减少农业人口，推进小城镇城市化，实现农业经营方式由分散经营向规模经营、粗放经营向集约经营转变。 三、政府微观政策的具体设计 按照国家宏观政策的整体设计要求，政府在加入WTO后还应尽快制定出切实可行的具体应对之策。笔者认为政府可以围绕政策支农、财政支农和技术支农三个方面来进行具体政策的设计。 1．政策支农 自然风险和市场风险的双重影响决定了农业具有弱质性的特点。加入 WTO 后，中国农业的弱质性变得更加突出。这要求国家在政策上给予中国农民以足够的支持，促进农业生产和农民生活水平的提高。 政府对农民政策的支持首先是要改革现行城乡隔绝的户籍制，降低农业人口进入城市的门槛和所花费的成本，为减少农民创造良好的制度环境。其次是要建立新的农业保护政策。在对农业的关税保护和出口补贴政策作用减弱之后，尽快制度出新的“绿色壁垒”政策，重新加强对我国农业的保护。最后尽快出台农村经营体制创新的政策和法律，特别是要尽快地实现十六大提出的土地承包经营权流转的制度化和法律化，以推进农业生产经营方式由分散经营到规模经营、粗放经营到集约经营的转化。 2．财政支农 中国农民为了现代化作出了巨大的贡献，却很少享受现代化文明的成果。要想改变中国农村落后的状况，让加入WTO带来的挑战变成机遇，中国政府必须对农村进行“反”加快对农村的财政支持，走资本农业的发展道路。 政府对农村的财政支持，首先是要建立专项基金，健全农村社会保障体系。这就要求国家和政府能尽快建立起农业保障基金、农业保险制度、农业人口失业保障制度、农民的医疗保险制度、农民的养老制度等等，给农民与市民同样的国民待遇。其次，增加对农村公共物品的提供。占国民生产总值 15% 左右的农业总产值却要提供 70% 人口的公共物品，农民不堪重负，这就要求政府加大对乡村学校、水利、公路等公共物品的投入，减轻农民的负担，改善农村落后面貌和农民生活水平。最后，政府还应加强对乡镇企业的投入。乡镇企业不仅能解决大量农村剩余人口的就业问题，还能实现农业的深加工，形成产供销一体化的合理的农村产业结构。 3．技术支农 农业的现代化离不开科技。农业质量和产量的提高、生产成本的下降是与科技在农业中的运用和普及密切相关的。中国农业要想走赶超型的发展战略，实现农业现代化跨阶段性的发展，必须走知识农业的道路。 农业技术的研究和应用离不开政府的支持。政府在技术支农上首先是要引导科技人员和科研机构加强对与农业有关的生物技术、化学技术和信息技术的研究和推广。其次，政府要鼓励适合中国气候、土壤、水文、地形、经营方式等特点的农业机具的研制和开发，降低中国农机具的价格，减少农业生产的成本，提高农产品的知识含量。 总而言之，中国农业要适应加入WTO带来的变化要求，一是要靠政策，二是要靠投入。有利的农村政策能为农村现代化提供制度保障，而资本和技术的投入则能尽快使我国农业走上资本农业和知识农业的发展道路，提高我国农产品的国际竞争力。 作者简介：李金红（1972－），男，江汉大学政法学院讲师，华中师范大学政治学硕士研究生，从事地方政府与基层管理制度研究；张劲松（1967－），男，江汉大学公共管理系副教授，从事公共管理研究。 [1] 温铁军.制约农民问题的核心是两大基本矛盾。 www.ccrs.org.cn [2] 江泽民.全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告[N].人民日报，2002-11-18（2）。