稳定生猪市场的实证研究（２）

政府出台的生猪生产扶持措施

2007年以来，为扶持生猪生产稳定发展，防范生猪市场异常波动，国家出台了一系列扶持政策，有人把它归纳为“十全大补丸”。主要是：

1.能繁母猪补贴。每头能繁母猪从2008年起每年补贴100元。这项政策招致了一些非议，经济学界普遍认为应补贴消费者（如城市低收入群体），而不应补贴生产者，而且可操作性不强。另一种意见则认为在生猪生产过剩的年份可以取消补贴，在生猪短缺的年份可以给予补贴。

2.能繁母猪政策性保险。总保费每头60元，财政负担48元，养殖户负担12元。如发生疫病导致母猪死亡，由保险公司按每头1000元的标准赔偿（有些省提高到2000元）。这项措施引发的争议是在生猪价格过低时，可能存在骗保等道德风险。

3.支持生猪良种繁育体系建设。国家对重点原良种猪场、扩繁场、省级生猪改良繁育中心给予补贴，全国共300个，每个补贴100万元。

4.支持生猪标准化规模养殖场（小区）建设。主要对标准化规模养殖场（小区）的粪污处理和沼气池等基础设施建设予以资金上的支持。

5.政府对养殖户购买良种猪精液进行补助，每头份10元。

6.对列入国家规定的253个养殖大县进行奖励，每年每县奖励金额为700-1000万元。主要鼓励地方政府提高养猪的积极性。有些工业化进程较快的沿海城市，由于考虑环保问题，已经禁止办养猪场。

7.生猪防疫。对列入国家一类动物疫病（前述1-3项）提供强制免费防疫服务；对因防疫需要组织扑杀的生猪由政府负责部分补偿养殖户的损失。

8.病死生猪无害化处理费用由政府承担。

9.发布《防止生猪价格过度下跌调控预案》，建立猪肉储备体系；当生猪价格过低时，通过收储减少即期供应来调控生猪市场，缓解生猪生产市场和价格异常波动。

应该说，这些支持措施的出台，对促进生猪生产的快速恢复和发展发挥了巨大作用。我国猪肉产量从2007年的4287.8万吨，上升到2008年的4620万吨，再进一步上升到2009年的4889万吨，两年内增长了14%，大大高于此前年均增长2.1%的正常水平。加之生猪生产周期性影响，生猪市场又出现了严重的供大于求。从实际情况看，有必要对这一系列优惠政策进行梳理、规范。

完善生猪调控体系的设想

生猪生产是一个充分竞争的市场，通过市场调节形成价格、配置资源是长期发展趋势。当然，在市场无法自行调节的情况下，政府适度干预是必要的，也是可行的。根据以上情况分析，提出完善生猪市场调控的若干设想：

一是分清政府和市场的责任。政府主要承担养殖户不能解决的市场风险问题，总共有六项：（1）防疫。除前述所列1-3项一类传染病由政府强制免费防疫外，4-6项政府需要及时研发提供有效疫苗，由养殖户购买，自行防疫。疫苗的价格按弥补成本核定，不以盈利为目的。长远的措施是大力发展冷链物流，严禁活猪跨省、跨地区、市县长距离运输。强化定点屠宰，加大市场执法力度。因为长距离活猪运输是疫病传播的主要渠道。（2）保险。一旦疫病爆发，保险是保障养殖户利益的根本措施，可以考虑从能繁母猪政策性保险逐步推广到所有的存栏生猪。按当年母猪、育肥猪实际市场成交价格的80%赔付养殖户。投保费由财政和养殖户各负担50%，以化解骗保的道德风险。按生猪上一年度实际死亡率核算下一年度总保费，再平摊到第二年每头生猪的实际投保金额。生猪保险收入，专款专用，结余转移到下一年度；当年如发生大面积传染死亡，赔付金额不足部分由中央财政补齐。（3）良种的繁育和种猪引进。根据全年生猪存栏数、出栏数，核算需要的种猪数量。采用政府招标，企业运作的方式建设良种猪场，改良品种，提高生猪市场和猪肉的质量。（4）粪污处理。粪污处理具有典型的外部性特征，关系到环境保护和可持续发展，养殖户没有自觉处理的积极性。对年出栏5000头以上的规模养殖户（场）由政府投资建设沼气池，用作燃料或发电。（5）病死猪的无害化处理。病死生猪或消毒填埋或焚烧，其资金由政府全额负担。（6）发布市场信息。按现行已经建立的制度，由各相关职能部门按周、月、季，分别发布饲料价格、猪粮比价、白条肉价格、仔猪价格、生猪存栏量、母猪存栏量等市场信息，提醒建议养殖户调控养殖结构，规避市场风险。其余涉及到生猪市场生产、销售、消费环节完全可以交由市场调节，可按此思路全面清理现行各项扶持政策。

二是强化总需求和总供给的调控。以2008年为基期，按Xt+1=Xt×N%作为预测全社会猪肉总需求量的基础。在每年度初发布全社会猪肉总需求量，所需能繁母猪数量、存栏数量，并预测当年粮食（饲料）价格、人工成本上涨幅度，引导养殖户合理安排生产。要立足于在国内解决生猪供给问题，从2005-2009年猪肉进出口情况（附表五）分析，2006年我国出口猪肉26.89万吨（最多年份），只相当于国内2天的消费量；2008年我国进口猪肉37.33万吨（最多年份），也不足国内3天的消费量。所以，生猪市场可以看作是一个基本封闭的国内市场。在已知总需求的情况下，调控的着力点是如何保障供给；保供的着力点是促进生产平稳发展，重点防范市场生产和价格的大起大落。具体措施是：（1）鼓励发展标准化规模饲养。我国猪肉未来满足市场的最高产量可能要达到7000万吨，标准化规模饲养不仅成本低（规模户比散养户成本平均低4个百分点）、生长期短（规模户比散养户出栏天平均少25天）、便于防疫，而且不会轻易退出养殖市场，所以标准化规模饲养代表生猪养殖业的发展方向，即用工业化标准生产模式来发展生猪养殖业。目前，国内鸡蛋生产供应已经出现了北京“德清源”模式，生猪生产也可以按此模式来运作。（2）逐步实行订单生产，以产定销(详见附表二《2003-2005年世界主要国家猪肉消费量》)。比如德国2003-2005年生猪产量每年波动仅2万吨，波动幅度为0.48%；意大利三年之间的产量波动仅3万吨，平均每年只波动1万吨，波动幅度仅为0.4%。目前我国订单生产的主要障碍是散养户过多，达42%（占总产量）。可以考虑先把规模户生产量纳入订单范围，设定预期价格，由主产区和主销区（大型连锁超市、大型肉类加工企业等）签订长期供货合同，逐渐走向订单生产。政府对签订长期购销合同的规模养殖户实行优惠政策，当生猪价格过度下跌时，按合同预定的价格收储合同户的生猪，保证大规模养殖户的稳定收益。（3）将粮食（饲料）价格调整作为调控的重点。生猪价格主要决定于粮食价格，生猪生产成本中有约70%是饲料成本，稳定了粮食价格就等于稳定了生猪价格。稳定粮食价格不是说不允许粮食价格上涨，而是要将粮食价格上涨幅度控制在社会各方面可承受范围之内。1978—2008年稻谷、玉米收购价格年均分别上涨7.48%和7.09%;同期城镇居民人均可支配收入年均增长13.61%，农村居民人均纯收入年均增长12.65%。粮食价格上涨相当于同期居民收入增长的50—60%之间（详见附表六）。可以据此设定粮食价格的调控目标。当然这种上涨幅度不能逐年计算，而是将之纳入经济发展的较长周期中予以考察，十年为中周期，三十年或五十年为长周期。如何稳定粮食价格问题将另文讨论。（4）设立生猪价格调节基金。《价格法》第27条规定，“政府可以建立重要商品储备制度，设立价格调节基金，调控价格，稳定市场”。各主销省份、城市人民政府可以据此设立专门用于生猪市场调控的价格调节基金。当生猪价格过高或过低时，可以通过适当收储或者补贴生产、补贴低收入群体等措施来熨平生猪市场波动周期，缓解猪肉价格过度上涨对低收入群体的影响。