东莞禁止养猪引发公共政策争论

2007年猪肉价格大幅上涨，并由此对群众生活造成明显影响的大环境下，东莞“禁猪令”立即演变为农历猪年岁尾的一场公共政策大争论。而这个禁令也被媒体称为是“世界上最牛的禁令”。

[城市·城事]

一座城容不下一头猪？

东莞市副市长李小梅在东莞市清理畜禽养殖业污染工作会议上透露，2007年11月26日召开的东莞市第32次党政领导班子联席会议研究决定，从2009年1月1日起，全市禁止养猪。

根据四步走的安排，东莞将用一年多时间分四步对全市范围内的养猪场进行全面清理：到2007年12月15日，对暂缓清理的养猪场进行核查，实行统一管理；2007年年底前对所有非暂缓清理的养猪场进行彻底清理；2008年底之前，对包括暂缓清理在内的所有养猪场进行全面清理；2009年1月1日起，全市范围内停止所有生猪养殖活动，仍进行生猪养殖活动的场所“发现一个、清理一个、查处一个”。

东莞市政府称，“禁猪令”的首要原因是东莞环境容量日趋窘迫，不堪承受养猪业的污染之重。东莞市政府提供的资料表明，一头猪排放的污染负荷相当于7—10个人排放的污染负荷。东莞现有75万头生猪，要新建一座日处理132万吨的污水处理厂，才能有效净化处理。按照现在每吨0.8元的污水处理费计算，一年需要4亿多元污水处理费。

在2007年猪肉价格大幅上涨，并由此对群众生活造成明显影响的大环境下，东莞“禁猪令”立即演变为农历猪年岁尾的一场公共政策大争论。而这个禁令也被媒体称为是“世界上最牛的禁令”。

[交锋]

懒汉政府PK科学决策？

围绕着各大媒体对东莞禁猪的报道，2007年12月7日，东莞市委宣传部和东莞市经贸局召开新闻发布会，详细介绍东莞2009年禁止养猪政策出台的具体条件、经过和稳定东莞猪肉供应的应对措施等热点问题，并强调这项政策是东莞市政府结合本地经济发展水平、土地和水资源承载能力、环境保护和污染治理现状等基本实际，实现产业经济转型所作出的科学决策。

面对争论，各方观点如何？

[决策者说]

李毓全(东莞市长)：从生产发展来看，养猪并不划算。

梁国英(东莞市副市长)：大量、分散、简陋的畜禽养殖场，不仅严重污染地表水源、污染空气环境，而且六成养殖场采用潲水养殖，易发食品安全事件。前几年群众写信投诉，人大代表、政协委员多次提出意见，强烈要求整治养殖业污染。其次，东莞仅2465平方公里的土地，聚集了1000多万城市人口，城市化接近80%，保留大量的养殖基地会占用宝贵的土地资源。与此同时，东莞市是以制造业为主的城市，其最大特点是工厂多、外来人口多，不养猪既可以节约土地，又可以减轻当地环境污染的治理难度。从社会细化分工的角度看，一个城市总是优先侧重发展优势产业，将一些产业淘汰转移出去也有利于其他地区发展生猪生产，各地区之间按照比较优势进行分工。因而，禁养令在东莞32个镇街征求意见时，得到了26个镇的支持。“禁猪令”是东莞市经过深思熟虑做出的决策，暂时不会做出改变，并且还会由禁养生猪扩大到禁养家禽等，但政府会进一步做好相关配套工作，确保猪肉供应，并对猪农进行妥善安置。

陈桂明(东莞市经贸局局长)：2009年起禁止养猪是以前政策的延续。本来是到2008年就要开始禁止养猪了，现在是考虑到各方面的利益，又多给一年的缓冲期。而且东莞本地养殖户非常少，很多本地人都跑到外地去开规模化的养殖场。东莞本地的养殖场，多数是外地人承包的小规模经营。东莞市政府的思路是，我们没有必要为落后产业的继续存在寻找理由，养猪业的淘汰是东莞产业结构调整的必然结果。

袁绍东(东莞市环保局局长)：禁养规定是根据东莞的实际情况提出的，工厂多、外来人口多加上养殖场多，造成非常大的污染，东莞不能再承受额外的污染量了。现在东莞的养殖户都没有能力处理污水，挣的是环境的钱。对于这些养殖户的安置工作，市里尚未有一个统一的做法。现在的养猪场大多集中在几个镇，对于他们的安置，将由各个镇去做相关工作，采取措施帮助贫困养殖户寻找出路。加强养殖人员劳动技能培训，解决就业问题。关于补偿问题，因为“四清理”时已有过补偿，这次清理将不再有任何补偿。

[专家视点]

周永章(中山大学地球环境与地球资源中心主任教授)：猪场的污染主要是粪便散发气体中氨氮含量比较高，气味难闻，但主要局限于生活污染，如果猪场采取立体养殖等手段，应该可以大大降低对环境的污染。因此，东莞的猪场污染相对工业污染来说，并不是最严重的。但对东莞这样人口密集的地区，影响却比较大。

丁力(广东省社会科学院研究员)：养猪业既是合法的，也是城市生活所必要的、与民生休戚相关的产业。“禁猪令”剥夺了农民选择养殖生猪的权利，一刀切的“禁猪令”更是“懒汉政府”的做派。养猪业完全可以在政府的指导下，实现“有限有保”，限制分散、传统、小型的养殖，而扶持集中、规模化、现代化的养殖，从而便可减少对环境的污染和破坏。东莞市政府出台“禁猪令”也有一定的合理性。寸土寸金的东莞主动放弃劳动密集型产业，释放土地资源，优先发展最有竞争力的产业。主动实现选择性发展是顺应时代发展要求。只是在这一取舍过程中，不应通过强制性的粗暴的行政直接干预，而应选择合适的时机，调动市场手段和资源来实现产业升级转型。与其一刀切地禁止养猪，不如制定相应的管理法规和产业政策，抬高养猪业的门槛，规范养猪业的排污行为，引导养猪业向环境友好型发展，让一些确实不能达到要求的猪场被市场淘汰出局。

[利益相关人]

彭国平(东莞市谢岗镇养猪户)：从1981年开始与猪摸爬滚打，有着26年的养猪经历，对政府设立的“禁猪”大限，实在没法接受。为什么都要吃猪肉却不让养猪，政府在制订这项政策时有没有考虑到养猪户的利益？我们的出路何在？一头猪从配种到上市要10个月的时间，投资风险大、回报期长，实在不容易。可这么多年来，都是靠自己摸索着经营，政府在养殖、治污方面从来没有过任何指导性的意见。如果政府加强指导，生猪行业是可以实现循环利用的绿色产业，政府为何要以环保的名义一棍子打死呢？如果实现禁养，辛辛苦苦经营的猪场将怎样寻找发展的后路呢？我们心里感到很迷茫和不安。

[第三方观察]

张国杭(广东省养猪协会会长)：珠三角“禁猪令”始于2001年。早在2001年前后，不少珠三角地区政府已出台“限猪令”和“禁猪令”，养猪业已经向粤东、粤北和粤西各地转移。养猪业的转移得到了不少珠三角外的县、市欢迎。一方面是当地发展经济的需要，另一方面是偏远地区土地、人力等资源丰富，养猪业的发展空间比较大。同时，偏远地区养猪业门槛偏低也是重要诱因。

广东长年从外地调猪进来，所以珠三角地区生猪产量下降不会对市场产生太大影响。东莞等珠三角地区发布“限猪令”或“禁猪令”，很大程度上在于产业转型的考虑。随着珠三角城市化、工业化进程加快，畜牧业发展受到地租和人力成本提高、污染影响附近居民等因素的影响，必然要向外地转移。

[纵深]

乔新生(中南财经政法大学社会发展研究中心主任)

东莞作出的这项决策，可以从经济学、社会学、政治学乃至法学的角度进行全方位的分析。

从经济学的角度来分析，在全国猪肉价格不断上涨的大背景下，东莞作出的禁止养猪决定，看似违背了市场规律，在一定程度上影响了市场供需平衡。但是，现代市场经济运行机制的基本原理是，各个地区的市场主体必须在比较优势的基础上，根据自身资源禀赋，进行制度设计，从而提高自己的竞争能力。

东莞作为著名工业重镇，其产业优势在工业，而要巩固自己的优势地位，必须在土地等资源的供给上，实行适度的制度倾斜。在土地资源不变的情况下，作出禁止饲养生猪的决定，可能更有利于土地资源的合理利用，也在一定程度上缓解了饲养生猪所造成的污染问题。由于中央政府要求各地实行生猪养殖补贴政策，所以，如果禁止饲养生猪，那么，当地政府可以减少相应的财政支出，从而集中更多的财力支持优势产业的发展。

从政治学的角度来看，这项公共决策之所以引起争议，并非因为当地居民群起抗争，而是因为在互联网的推动之下，少数新闻媒体反复炒作，其他新闻媒体陆续跟进，从而逐渐将这一地区性的公共决策变成了整个社会普遍关注的社会公共性事件。这种风暴中心波平浪静，而风暴周围风起云涌的政治现象，是中国社会转型时期，由于新闻舆论环境发生变化而显得特别突出。目前，中国的宏观新闻环境发生了巨大变化，部分新闻媒体可以借助自己所掌握的新闻资源，设置新闻议题，转移公众的视线。人们注意到，所谓东莞禁止养猪事件，完全是由于南方某些新闻媒体，根据某些新闻报道不断配发新闻评论，从而产生的公共性新闻事件。这类新闻事件的基本操作规律是，通过某些互联网发布有关消息，然后借助于互联网的消息，进行跟踪采访，并且制作纸面新闻作品，在发布新闻报道的同时，新闻媒体借助于他人之口，连续发表新闻评论，从而将一个地方性新闻事件炒作成为一个全国性的新闻事件，其他地区新闻媒体在抽取了基本假定的政治化评论中，彻底扭曲了这一公共决策的真相，从而形成一种带有明显倾向性的舆论氛围。

在几乎所有关于东莞市禁止养猪的新闻评论中，没有一个新闻评论作品的制作者关注当地社区居民的普遍意见，也没有任何一个新闻作者借助于哪怕是间接的数据统计和舆论调查，反映当地社区居民的意见。他们只是根据自己的好恶，进行大而无当的新闻评论，这样的评论不但不具有建设性，反而具有极大的破坏性，它迫使当地政府不得不花费大量的行政资源，反复进行公开解释。

从法学的角度来看，东莞市禁止养猪的决定，似乎在一定程度上背离了中央政府所作出的关于鼓励饲养生猪，从而确保猪肉市场价格稳定的决策精神。但是，无论是国务院关于饲养生猪的具体规定，还是国务院相关部门出台的关于饲养生猪的财政政策，都没有明确要求地方政府在调整产业政策的时候，必须保留生猪饲养产业。换句话说，中央的宏观调控政策旨在稳定猪肉市场价格，并且通过出台饲养生猪保险补贴财政政策，鼓励经营者饲养生猪。从法律制度的角度来分析，东莞市作出禁止饲养生猪的决定，并没有违反国务院任何一项关于稳定猪肉市场价格的宏观调控制度，也没有给全国的生猪市场带来灾难性冲击。一些评论者认为，假如全国各地都禁止饲养生猪，那么，中国人将不得不进口猪肉，中国市场猪肉价格将会不断上涨。这是一种缺乏常识的逻辑推断，在市场经济条件下，具有资源优势的经营者一定会在利益的驱动下，合理使用自己的资源，以追求更高的利润。事实上，在许多经济发达的地区，已经形成了具有相对比较优势的产业集群，经营者在市场价格的引导下，会自动地选择适合自己的产业和经营项目。地方政府会根据当地资源要素配置情况，出台产业调整目录，整合当地产业，提高企业的整体竞争能力。

[路径]

破解“禁令”后的四个焦点

2007年12月7日，东莞市经贸局局长陈桂明坦言：我可以很负责任地跟媒体说，尽管东莞将来一个养殖场都没有，全市猪肉供应完全没有问题。

焦点一：怎样保证生猪供应稳定？东莞2006年颁发的《东莞市保障生猪稳定供应和质量安全实施方案》规定，镇或街道从事生猪经营的企业或批发商按照市经贸、农业部门指引，从基地收购、调入生猪。争取2007年年底前，入莞生猪原则上从基地采购。生猪基地的认定范围都与广东省内以及广东省周边相邻的城市，主要是考虑交通便利。

到目前为止，东莞已认定第一批和第二批供莞生猪定点基地合计51个，年供应生猪能力达400多万头。12月中下旬，继续认定第三批供莞生猪定点基地约20个，年供应生猪能力约150万头。这批基地的企业全部都是省内的，集中在博罗、增城等东莞周边地区，而东莞本地户籍的养殖户居多。这个数字相当于东莞市年需生猪量两倍以上，完全能够保障生猪供应。按照方案规定，到2007年年底前，实现入莞生猪从基地采购，定点基地的供猪数量为800万头。

焦点二：外地生猪供应价格会不会提高？陈桂明说：其实东莞本地的生猪采购价格比外地猪的还贵，而外地猪质量并不比本地猪差。主要是因为本地生猪养殖户都是个体行为，比规模化养殖企业成本更高。同时，东莞市经贸局市场管理科表示，将密切关注市场猪肉价格动向，保持高度警觉，会同有关部门及时严厉打击哄抬猪肉价格的行为，保障市场肉品流通秩序的稳定。

焦点三：如何保障生猪供应质量？陈桂明表示，尽管生猪来自外地，但是经贸、农业等相关部门将采取联合行动，保证生猪供应质量。东莞在建立供莞生猪基地时标准就比较严格。如果对方供应的生猪质量不合格，可以暂停甚至解除其基地资格。东莞还建立了生猪销售台账制度，每头猪运到哪里去都会知道，病死猪都能及时进行无害化处理。

焦点四：禁止养猪从2009年开始，明年如何对待本地猪？陈桂明表示，目前东莞已有40%的生猪从基地采购。按照原定计划，2007年是本地生猪养殖户的过渡期，即逐渐减少本地生猪采购，从2008年1月1日起全部生猪从基地采购。但目前还没有一家东莞本地养殖户申请采购基地。目前，市委、市政府决定将过渡期再延长一年，还可以少量地从本地养殖户采购生猪。

[点评]

乔新生(中南财经政法大学社会发展研究中心主任)

从公共决策的效果来看，东莞市的这项决策确实还有值得改进的空间。

首先，东莞市政府在作出这项决策的时候，虽然程序合法，但由于我国长期实行行政主导的公共决策体制，在行政决策的过程中缺乏公众参与，从而使公共决策的民意基础不足。换句话说，行政主导的公共决策体制虽然具有效率较高、决策难度较低的特点，但由于政府既是决策者，同时也是执行者，所以很容易产生对立情绪，缩小了政府与公众沟通谈判的空间。

其次，面对某些新闻媒体的反复炒作，东莞市政府在公共关系处理上同样存在值得改进的空间。新闻媒体通过发表系列性评论，批判东莞市政府的决策，东莞市政府在强调决策科学性的同时，过分注意其中的经济问题、环境保护问题，而没有考虑到其中所包含的民意基础。换句话说，东莞市政府在应对突发新闻事件的时候，并没有意识到，真正强大的反驳力量来自于社区居民的意见，而不是其中所包含的经济效益或者环保问题。因为相对于公众的意见来说，经济效益、环保问题都是可以反复讨论甚至会引起广泛争论的问题。假如新闻媒体从单纯的经济效益切入，对东莞市政府的土地利用政策和产业扶植政策进行形而上学的批判，那么，很容易转移公众的视线，从而将这场讨论引入到更加广泛的领域，使东莞市政府陷入疲于奔命的状态。缩小问题的范围，找出问题的焦点，才能从根本上改变政府在社会舆论中的负面形象。而要做到这一点，并不需要政府从经济、环保等方面展开广泛而又深入的解释，东莞市政府只需要根据公众的意见作出公共决策即可。

或许是由于我国公共决策机制存在着根本性的缺陷，所以这些年来政府机关面对某些新闻媒体关于公共决策失误的拷问时，总是不由自主地从经济发展、环境保护的角度出发，为自己的决策辩护。其实，这样的辩护恰恰反映了“效率优先”的施政理念，更加反衬出公共决策中民意的缺失。

公共决策从本质上来说属于民意决策。公共决策者在强调决策科学性的时候，必须以民意为本，突出决策中的民意基础。尽管在有些时候，尊重社区居民的意见所作出的决策，不被其他地区居民所接受，但只要决策符合宪法和法律的规定，并且最大限度地维护当地社区居民的利益，那么，这样的决策就是科学的。从这个意义上来说，公共决策都具有相对性，完美无缺的公共决策在任何时候都是不存在的。假如我们为了追求公众的普遍满意度，或者为了迎合某些社会舆论的需要，而牺牲社区居民的长远利益，那么，这样的公共决策者不但不应受到赞扬，反而应该遭到公众的批判。

不少评论者从宏观调控的角度出发，认为在全国猪肉价格上涨的大背景下，东莞市禁止饲养生猪，是在与中央政府唱对台戏。这样的评论实际上已经超出了正常评论的范围，严重误导了公众。中央政府鼓励饲养生猪，并不意味着任何地区都应该将饲养生猪作为自己的产业。东莞市政府在全面衡量本地生产力发展水平的基础上，合理地调整本地的产业布局，为了争取社区居民利益的最大化，作出禁止饲养生猪的决定，非但没有“强奸”民意，反而充分体现了民意，是一种理性执政的表现。■

来源:决策