试论政府在农业生产结构调整中的作用

试论政府在农业生产结构调整中的作用 新时期，我国农业结构调整的背景较过去发生了根本性的变化，即农产品供求关系 由供不应求转向总量基本平衡和阶段性、结构性、地区性的相对过剩，农业生产由资源 约束型转变为资源和市场双重约束型；农产品的供给结构不适应需求结构的变化，农业 结构问题突出；农业增产不增收，农民收入增长缓慢；我国已加入WTO，经济一体化、 农业全球化的步伐日益加快。要在这样复杂的背景下进行农业结构调整，我国政府必须 转换角色，积极发挥引导、服务、调控的作用，为农业生产结构调整创造良好的宏观环 境，促进农业生产结构调整的顺利进行。 一、深化农业管理体制改革，建立健全一个集中、高效、协调的农业管理体制 我国现行条块分割的农业行政管理体制，是在计划经济体制下形成的，它严重制约 了农业资源的流动和配置，必须根据市场经济的要求加以改革。许多发达国家（如荷兰、 法国），甚至一些发展中国家的农业宏观管理体制，都是对整个大农业，包括农林牧渔 及其加工销售业，进行一体化的全过程管理。实践证明，这种管理体制是比较成功的， 它有利于将农业和相关的前后产业作为一个完整的产业进行统筹安排，避免不同部门之 间的扯皮和低效率，促进整个农业的协调发展。我国目前的农业管理体制是农林牧渔、 加工、贸易各有其主，管理脱节、地区封锁、部门垄断，不能对整个农业发展进行有效 的调控和管理。因此，我国应该借鉴国际经验，建立一个集农业生产、加工、销售于一 体的集中、高效、协调的大农业管理体制。 二、加强农业市场体系和信息体系建设 在市场经济条件下，市场是配置资源的主体，价格是市场机制发挥作用的杠杆，价 格信号引导农民进行生产结构调整，从而实现农业资源的有效配置。如果市场体系和信 息体系不完善，农产品就不能货畅其流，价格信号就会失真或传递受阻，从而误导农民 的生产决策。当前，我国的农业市场体系不完善，信息体系的建设更是非常落后。具体 体现在几个方面：一是农产品批发市场规模小、布局不合理，大多还处于区域性自我循 环状态，仅仅起着地区内调剂余缺的作用，缺乏规模大、有影响、辐射面广的大型批发 市场。二是农产品期货市场的发展非常缓慢。由于现有农产品期货市场规模小、品种少， 因而其风险转移和价格发现的作用远未发挥。我们知道，现货市场的即期价格只反映当 期的供求状况，而当期的生产取决于上期的供求状况，当期的供求状况则决定下期的生 产状况，由此形成明显的“蛛网效应”。如果我们缺乏对现货价格的专业性市场分析和 预测，很容易向农民传递错误信息，使农产品“卖难”与“买难”交替出现，造成农业 生产的大幅波动。三是农业生产要素市场，包括土地、资金、技术、劳动力、信息等市 场，其发展明显滞后于农业生产结构调整的需要、不利于生产要素的流动和优化配置。 四是市场功能不齐全，交易规则不健全，市场管理落后。目前，大多数市场还只是一个 提供集中交易的场所，缺乏质量验证、信贷结算、委托购销、代理储运、信息咨询、代 办保险等配套服务，很多市场脏乱差的现象严重。五是农业信息体系建设滞后，没有负 责收集、分析、预测和发布信息的专门机构，各业务部门提供的农业和农产品信息零星 分散而且不及时，发布信息的渠道也非常有限。广大农民往往无从获取所需信息，大部 分农民按照求稳的原则继续种植粮食，或者别人种什么，自己就种什么。这样就极易出 现结构雷同，导致生产过剩和过度竞争。 面对诸多问题，政府必须加快建设和完善农业市场体系和信息体系，促进农产品流 通和农业生产结构调整的顺利进行。具体应从以下几方面着手： 1．完善批发市场的功能， 提高批发市场的档次。加强批发市场基础设施建设，包 括水、电、路、通讯、仓储等；完善批发市场的配套服务建设，包括质检、金融、承运、 保险、咨询、清洁、保安等。对批发市场的建设要坚持统一规划，合理选址：打破地区 封锁和企业性质的限制，扩大经营规模。 2．加快农业生产要素市场的建设， 促进各种农业资源的流动和组合。要重视发展 农产品拍卖市场和期货市场，使农产品市场形成更真实、更合理的价格，降低农业风险， 避免农业生产大起大落。 3．对市场实行企业化经营。 对市场实行企业化经营，政府要着力完善市场交易的 法律法规，整顿市场秩序，形成统一开放、竞争有序的市场体系。 4．组建专门的农业信息局， 统一负责农业信息的收集、分析、预测和发布。农业 信息局负责收集处理的信息包括国际、国内各个市场的当期产量、库存量、预计产量， 现货与期货的价格、成交额，自然灾害及其影响分析，农产品成本及其构成，新品种、 新技术、农业政策等。各主要批发市场和主产地应派驻专门的分支机构和人员，负责农 业生产、市场信息的收集，通过互联网上报给农业信息局，再由农业信息局汇总、分析、 预测和发布。 5．各基层应设立农业信息咨询中心， 负责向广大农民提供信息咨询服务。信息咨 询服务可以实行社会各界创办经营，政府（由农业信息局实施提供）补贴和管理的方式。 同时，充分利用报纸、广播、电视、电话和互联网等传播媒体，保障农民及时获得所需 的各种信息。 三、加强农业标准化建设 农业标准化是农业现代化的重要技术支撑，是现代农业的标志之一，它对提高农产 品质量，提升农业生产结构有着非常重要的作用。随着农产品的贸易国际化以及超市、 物流、信息化等现代市场流通手段在我国的发展，规格化、标准化日益成为农产品流通 必不可少的条件。因此，各级政府应根据新阶段农业生产发展的要求，加快我国农业的 标准化建设。 1．更新观念， 全面认识农业标准化的重要性。各级政府要站在农业现代化的高度 来看待农业标准化，加强质量监督机构的组织建设和人才培养，对农民和相关业主（生 产、加工、运销、农用生产资料的生产销售）进行深入的宣传，树立全新的农产品质量 观念。 2．参考国际标准，结合我国各地的具体情况，制订科学、合理、全面、可行的 国家和地方农业标准。积极参与国际标准的制定，争取标准化的主动权。制订标准要有 各方参与，包括政府质检人员、专家学者、业界人士（生产、加工、营销、市场等）， 以便更广泛地吸收各方意见，有利于标准制订后的实施和推广。 3．以具有地方特色的优势农产品为基础， 把农业标准化建设与农产品名牌战略结 合进行。农业标准化的实施，可以用一系列具体的质量规格来证明农产品的优良品质， 有利于农产品品牌的创立。 4．实现农业标准化的法制化管理。 有关部门要制订出台《农业标准化法》，完善 质量监督机制；在批发市场、拍卖市场和主产地派驻质检人员，以监督标准的贯彻执行。 四、改革农村金融体制，完善农村信贷政策 金融政策是国家进行宏观调控的重要手段。国家的信贷政策决定了资金在城乡之间 和各产业之间的分配，从而影响着技术、人才、土地等多种生产要素的流向。近些年来， 国家加大了对农村的信贷支持力度，各类金融机构对农业和乡镇企业的贷款规模逐渐扩 大。在短期贷款总额的构成中，农业贷款比重从1994年的2．86％提高到2001年的8．5 ％；同期，乡镇企业贷款比重从5．0％提高到9．5％。这表明政府已日益重视运用金融 杠杆来调控农村经济的运行。但是，国家金融机构对农业的贷款仍然十分有限，资金不 足仍是当前农业生产结构调整中普遍存在的问题。特别是一些种养大户，往往因为缺乏 资金，无法引进新品种、新技术和扩大生产规模。这种信贷资金供不应求的状况，也刺 激了民间借贷的活跃。民间借贷涉及的范围越来越广，交易量越来越大，已成为农民借 贷资金的主体。然而，民间借贷高利率对农民无疑是一个较重的负担。 要改变农村信贷资金供给不足的局面，政府应抓好几方面的工作： 1．加快国有银行商业化改革的进程， 增强金融机构的服务意识。当前国有银行不 愿意向农业和农民提供贷款，一个重要的原因是由于其仍受计划经济的约束，要完成年 度贷款任务。但同时国有银行的服务意识也不强，认为农民贷款额度小、工作量大、收 益低。因此，政府应加快国有银行的商业化改革进程，增强其服务意识，引导其积极向 农民提供贷款。 2．允许正当合理的民营金融组织存在， 使农村金融市场成为充分竞争、开放式的 市场。改变农村信贷资金供给不足的局面，建立充分竞争、开放式的农村金融市场，政 府的工作重点是制订和完善相关的法律法规，规范和维护金融市场的秩序。 3．以财政补贴的方式鼓励金融机构积极发展小额信贷，为农业生产结构调整提供 专项货款。这种专项贷款范围包括引进名优特新品种、购买生产资料、改良土壤、治理 荒山荒坡、农产品采后处理、农产品运销等与结构调整有关的项目贷款。同时，鼓励和 协助金融机构向农民提供配套的技术和生产资料、培训和专家咨询等服务，以提高资金 的使用效率，保证贷款的回收，维持金融机构的正常运转。 五、加大对农业科研、教育和农业技术推广的支持力度 1．加大投入。 各级财政要增加对农业科研、教育和农技推广的投入，制订优惠措 施吸引社会资金的参与。 2．改革农业技术推广体制， 适应新一轮结构调整的需要，完善农技人员的专业结 构和布局结构。根据各地区主导产业的选择，配备相应专业的农技人员；采取优惠政策 鼓励农技人员到基层工作，改变“上重下轻”的倒金字塔结构。 3．大力发展新型技术推广体系， 鼓励农技推广机构、龙头企业、大专院校、专业 协会对农户开展技术承包，提供有偿服务，形成科技服务组织与农户风险共担、利益共 享的机制。党中央、国务院在《关于加强科技创新、发展高科技、实现产业化的决定》 中指出：“要打破行政地域界限，积极发展龙头企业、中介服务机构与农户紧密结合的 新型农业技术推广模式”。各地要促进农业技术的引进、推广，必须密切联系农业生产 和农民的实际，提高农技推广的效率和推广队伍的素质，加快新技术转化成现实生产力 的速度。 六、改革和完善现行的农村公共产品供给体制 农村公共产品对于提高农业的综合生产能力、农民的智力和身体素质起着必不可少 的重要作用。为本地区居民提供公共产品也是各级地方政府的重要职能。但是，在目前 分税制财政体制和机构改革尚未完成的情况下，乡镇一级的公共财政十分困难，无力为 本地区居民提供公共产品。于是就产生了各种名目的收费，用摊派负担的方式解决公共 产品生产资金缺乏的问题，导致农民负担越来越重，农民享受的生产和生活性公共服务 与城市居民的差距越来越大，严重影响了农业和农村的发展。 政府必须改革目前的农村公共产品供给体制，理顺中央和地方的财权与事权，调整 国民收入再分配的格局；加大对农村和贫困地区的财政转移支付力度，使不同地区和从 事不同职业的公民能享受到比较平等的公共服务；提高农民的素质和农业综合生产力， 促使农业和农村可持续发展。 七、加大农业保险工作力度，完善农业保险机制 农业的基础地位、多功能性和高风险性，决定了政府扶持农业保险的必要性。发达 国家和许多发展中国家，都把发展政策性农业保险作为保护农业、稳定农村经济和确保 国家粮食安全的重要手段。我国自1982年中国人民保险公司开办农业保险以来，国家除 了对此险种免征营业税以外，并没有其他的优惠和扶持政策。现阶段，我国农民投保率 很低，农业保险覆盖的范围也很窄，没有起到应有的保障作用。 我国应设立中央级的政策性农业保险公司及其地方分公司，并鼓励商业性保险公司 参与到农业保险中来；各级政府对本地区农民提供保费补贴和对农业保险机构提供费用 补贴；对农作物保险免征一切税费。逐步扩大保险范围，增加保险险种。对关系国计民 生的粮、棉、油等农产品实行强制保险，并给予较高的保费补贴。建立农民收入保险制 度、直接收入补贴制度，并逐步使之成为保证农业生产者最低收入水平的保障手段。