传统农业区路在何方

传统农业区路在何方 林毅夫与陈剑波在《中国农业／自然资源战略研究》报告中提出，将“中部”作为解决“三农”问题的突破口，引起了很大关注。 “中部”被界定为传统农业区。“三农”问题一直是困扰中国经济前行的主要问题之一，1998年中共十五届三中全会以此为主题，讨论和通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》；十六届三中全会提出要“统筹区域发展”，要“加强对区域发展的协调与指导，推进西部开发，发挥中部综合优势，振兴东北，鼓励东部率先现代化”，加深了人们对区域发展概念的认识。林毅夫教授此次提出的“中部”一说，似乎正切合着这两个关键概念，于而“中部”更加扣人心弦。 那么，传统农业定义下的“中部”概念，其困境与出路究竟在哪里？为此，本报邀请林毅夫、谭卫和、蔡继明、高俊才四位专家和官员来共同深入探讨这个问题。这是我们“21世纪圆桌”论坛第二期。 传统农业区定义“中部”概念 《21世纪》：林毅夫教授在报告《中国农业／自然资源战略研究》中提出，将中部作为解决“三农”问题的突破口，这也是本期论坛的缘起之一，请林教授阐述一下立论理由。 林毅夫：我们提出中部作为突破口，并非从平衡的角度来考虑，不能是东部有一个政策、西部就有一个政策，东北有一个政策、中部就要有一个政策。真正的原因在于，我们常说的中国的问题，比如城乡收入差距、三农问题，最核心的表现还是在中部地区。 “中部”概念是什么？跟一般意义上的概念不一样，它主要是传统的农业地区。传统农业地区在改革开放初期，经济上曾有很大的发展。家庭联产承包责任制后，加上农产品收购价格的调整，当时农民的收入增长比较快，中部一些地区的发展水平、农民收入在那段时间跟东部、跟城镇收入水平的差距是在缩小的。但自1985年后，中部地区发展比较慢，跟东部地区收入的差距也开始扩大。这个扩大不仅是表现出中部的整体地区跟东部整体地区的差距在扩大，更表现出是中部的农民收入跟东部的农民收入差距在扩大。 从目前的研究看，农业地区收入比较滞后，尤其是中部地区，从农民的收入以及承担的负担来看，中部地区最滞后、最沉重。 《21世纪》：林教授对“中部”的界定是十个省区，即河北、四川、重庆、安徽、江西、河南、湖北、湖南、陕西、广西，但也有五省（豫、鄂、赣、湘、皖）或其他说法。“中部”从地理概念上究竟应该如何界定呢？ 林毅夫：每个学者研究的角度不一样，界定也不一样。我们的界定主要是传统农业地区。这是第一点。第二点还有一个特性，就是人均耕地并不是太多的地区。所以，东北的黑龙江和吉林以及海南是不包括在我们的定义内，因为这些省的耕地比较多，它们同其他各省农业发展道路不一样，它们的发展道路和模式，简单来讲有点像澳大利亚、加拿大那样的地区，但是，我们中部的这些农区的发展方式可能会比较接近东亚的发展模式。 高俊才：这个没必要太绝对。有些西部地区的优惠政策，并不是西部地区都全面享受。中部地区也有一些较差的地区，参考一些西部政策，国家给予适当支持。 谭卫和：林教授谈的核心是人均资源，人均占有资源量和人均占有的生存空间，一个是发展水平的差异，更是一个起跑线的差异。 林毅夫：这一点很重要。我们为什么把它位在十个省，基本上是考虑到这些地区没有靠海，没有地理的方便，第二他们属于传统农业地区，第三是人力资源比较少。 中部困境：源于制度还是自然？ 《21世纪》：河北党校马副祥等人在《谨防中部塌陷——西部大开发，中部怎么办？》中提出，近10余年内，我国中部与东部的经济发展差距有扩大的趋势，两者ＧＤＰ差额比已增加了6倍。而西部大开发将使西部投资增长速度大大高于中部。西部城镇居民的可支配收入和农民人均纯收入分别为东部的73％和48％，而中部地区这两项指标则分别为东部的66％和62％，可支配性收入甚至低于西部。 为什么我们以前没有关注到中部问题？是因为中部比较边缘还是政策空地？中部问题的核心到底在哪里？ 谭卫和：我个人感觉造成中部问题的原因在于政策上的回避。按照区域经济学的理论，应该由中心城市和沿海地区一次推进，应该执行的不是东征西战。为什么？这符合经济学的效应，资源、资本、资金、技术、人才要向效益最高、最有利于市场的方面集中。中国的核心问题就是解决长江文明和黄河文明的起飞。我觉得到现在为止，中部地区的问题已比较严重。 林毅夫：我觉得更重要的可能是我们的发展战略问题。因为传统的产业，在重工业优先发展的战略指导下，大多属于资金密集型，这不是我们的比较优势所在，所以若没有国家的干预、扶持，重工业是发展不起来的，为了发展重工业就需要国家很多的干预和扭曲，包括对农产品价格的人为压低和市场的压制。 另外一方面就是改革、放开。东部的市场条件比较好。它本身人口密度高，当地的市场规模很大，再加上它跟国际的接轨很快。所以东部放开以后劳动密集型产业、比较有优势的产业发展很快，比如说浙江这几年发展就很快。东部地区制造业的发展当然就会形成从中部进口农产品，从西部进口矿产资源，在扶持重工业的战略下这些产品是低价，比市场价格低的。这就形成了中部和西部再补贴东部发展的局面。这实际上成为1985年以后东、中、西部地区差距扩大的源泉。 另外一个部分是我们的改革走双轨制，在经济中不少计划的干预仍然存在。只要有干预，就要有很多行政部门来执行，财政体制改革把财权上收，把事权下放，中部地区就要求养这些干部，大量的基层干部变成了农民的负担。之所以中部地区成为现在各种矛盾的交集，正在于这种原因。当然中部也有自己的原因，就是说人均耕地比较少；没有按照自己的比较优势发挥，发展了一些不具比较优势的产业；它还承担了很多计划经济时代遗留下来的体制性的问题，包括它实行了把事权下放这种改革，问题也就更难解决了。 《21世纪》：高司长作为发改委农经司的官员，您怎么看这个问题？ 高俊才：我从另外一个角度——从生存空间、生活生产条件、生态环境，谈一下中部地区的问题。 刚才谭教授讲到了中部地区有黄河、淮河。对，从古到今，这些河流孕育了中华民族的文明，这是一个方面。另一方面，就是存在的问题，什么问题呢？重要的是洪水、缺水、水污染问题。 今年淮河流域大水，仅安徽一个省的受灾人口就达两千万人，因洪水转移一百多万，农田受灾两千多万亩。为了治理好淮河，国务院已经决定抓紧淮河灾后重建和加大治淮工程的力度。这几年国家对长江防洪建设的投入力度也很大，1998年以来的六年间，国家共投入了四百多亿元，这还不包括三峡工程投资。为了进一步提高防洪标准，还需要继续投入。 再说缺水问题。比如华北地区，生活、工业、农业、生态都存在缺水问题。地下水超采问题非常严重，以河北为重点的黄淮海平原超采区，20年来超采量累计达900多亿立方米，900多亿是什么概念呢？相当于两个半三峡水库的库容量。 水污染问题也很严重，据有关部门检测，最近两三年来，黄河流域达到饮用水水源标准的河段占不到一半，在46％左右。 应对之策：基于比较优势的市场原则最大化 蔡继明：过去的提法叫“抓两头带中间”。温总理强调加快西部发展的同时，特别指出不要以放慢东部的发展为代价。而东西部都要实现协调发展，处在中间状态的中部地区的相应发展似乎也就是不言而喻了。特别提出中部问题有什么意义呢？ 《21世纪》：十六届三中全会提到要“统筹区域发展”的问题，要“加强对区域发展的协调与指导，推进西部开发，发挥中部综合优势，振兴东北，鼓励东部率先现代化”，从国家整体发展战略的角度，请各位分析一下我国的区域发展战略以及中部问题的路径选择。 林毅夫：一个比喻是，中部像是一个盆地。东部的收入高，西部如果从城镇收入角度来说，收入也要比中部高。本来，西部的农民收入不一定比中部的农民收入高，但是，西部农民的负担要比中部农民小，因为西部的干部大部分是“吃皇粮”的。所以，三农问题在中部特别突出。 《21世纪》：如何解决中部的问题？是不是还要采取一些特殊的政策？ 林毅夫：完全靠特殊政策支持不能解决问题。现在怎么样来做到全国协调的发展，东部地区可以发展，西部地区可以发展，同时中部地区也可以发展呢？ 我的看法还是发挥各个地区的比较优势，让各个地区都可以发展。东部有一个比较大的优势就是制造业，因为它的基础、它的市场条件有优势；中部地区有一个相当大的比较优势，就是农业；西部地区的优势在自然资源，比如矿产资源或者说草地的资源。 我们说中部“三农”问题特别严重，是从农民收入跟农民负担相对来讲的。但是，怎样来帮助中部地区呢？我还是支持市场原则。如果把原来在传统计划经济体制下的干预、扭曲都去除掉的话，东部的发展如何带动中部呢？ 首先，东部地区的工业一发展，劳动力价格会升高，那么农产品就会减少生产，需要从中部购买的农产品就会多，农产品的价格也就上去了，那么中部地区就可以随着农产品价格的上涨增加收入。 第二点是，中部存在严重的三农问题。解决农民收入持续增长最主要的还是劳动力从农业转移到非农产业。这有两部分，一个是离土离乡，传统农区的劳动力继续往东部流动，这是增加中部地区农民收入的很重要的来源，这当然也要靠东部地区的发展，可以吸纳更多的劳动力。也有一部分中部地区的传统劳动力，可以离土不离乡的，或者说半离土半离乡。 劳动力的转移非常重要。转移过程中的农民需要教育。目前，农村地区的义务教育、基础教育，在相当大的程度还是农民自己负担。在西部地区国家支持比较多，中部地区相对少一些。所以要支持中部农区，不管怎么样，教育水平的提高很重要，对中部教育的支持非常必要。 随着经济水平的提高，工业化发展，以及中部本身经济条件的改善，有的制造业会从东部转移到中部，这样中部会有一些非农产业的发展。 从政府的角度看，东部产业向西部转移，这是一条道路。很重要的方面是资金支持的问题，目前的格局很不利于传统农区的发展，传统农区基本上得不到什么资金支持，四大国有银行都向东部地区和中心城市靠拢。 金融如何支持中部的发展？我看，金融主要应支持那里的中小企业。因为在一些非农产业的发展中，小型企业居多，好一点就是中型企业。这样，他们的股票基本没有可能上市，就算是将来有创业板也是如此。另外，大银行基本上都撤退了，就算不撤退，也不愿意贷款给中小企业，因为交易成本太高，所以大银行更愿意给大项目支持、给大企业支持。对中部地区的发展来讲，发展能给中小企业提供金融服务的中小金融机构是一个很重要的金融改革措施。除了改革好农村信用社外，还应该发展小额信贷，地区中小银行，并允许正常的民间借贷。 我们改革到这个阶段，国有企业还是改革的一个重点，但是我国的经济要取得一个长期、持续的发展，而且从让全国各个地区发挥比较优势的角度来说，我们的改革突破口应该是在金融。按照目前的发展阶段，只有解决金融问题，才能够最好地发展中小企业，多创造就业机会，能够让农民更多地从农业转移到各种产业，发展的产业能够在国内、国际市场有竞争力。 中部地区由于中小金融机构发展严重不足，有很多民间的借款，这种借款有它的特性，还贷率虽然比较高，但是，一旦出现问题，就可能是百分之百的损失。所以，实际上即使是还债率比较高，但是风险更高。更何况每一笔资金都是比较少的，既然资金比较少，每一笔借款的单位资金交易成本都比银行的交易成本高。民间借贷对农村经济的发展也很重要。如果因为利率较高就反对，企业就会丧失很多的机会。对于中部的金融改革，只要一种金融制度安排的存在能满足当地的需要，有一定合理性就应该让它合法存在。 中部地区的人口转移出来以后，农业还要继续发展，这些产品不仅要在国内市场竞争，还可以到国际市场去竞争。对中部地区来讲，农业产业化，产业服务的管理水平、技术水平的提高，对中部地区的经济发展和农民收入的提高非常重要，这也需要政府支持，由政府对农业的公共科研、产销系统的基础设施进行投入。 县乡巨额负债从减“事”开始？ 《21世纪》：有调查显示，县以下的公共负债，主要集中在中部地区，要解决中部问题，巨额的财政负债如何解决呢？ 高俊才：农民问题关键是怎么减负、怎么增收。要落实好中央提出的“多予、少取、放活”的原则。要从多方面增加对“三农”的投入，比如人畜饮水、节水灌溉，效果好，见效快，深受农民欢迎。少取，要研究如何减轻税赋。 中部地区的粮食生产条件好，耕地比东部地区多，耕地质量比西部地区好。中部地区的商品粮大省多，商品粮占全国的60％多，是粮食的主产区，对于保障国家粮食安全很重要。应该研究市场机制与政府行为相结合的机制，多层次、多渠道加大投入力度，保护粮食生产，提高粮食生产能力。 农村今后要逐步提高城镇化水平。改变二元结构，可能主要靠发展小城镇来实现。小城镇的规模要适当，基础设施水平可根据条件和可能，逐步提高。大城市容量有限，农民不可能都往大城市里挤。搞小城镇，建设成本较低，农民生活习惯也容易适应，已经有很多好经验。 蔡继明：我主张，加快乡镇这一级政府机构的改革，从减少政府机构设置和工作人员，到减少乡镇政府的数量，最后创造条件撤消乡镇一级政府。这既是减轻农民负担的一个根本性措施，也是解决乡镇政府债务问题的根本出路。 目前县乡两级的财政收入只占全国财政总收入的21％，而县乡两级财政供养的人员却约占全国财政供养人员总数的71％，因机构臃肿给农民造成的负担就占农民实际负担的40％左右（估计数）。 林教授说撤人首先要“减事”。依我看，随着家庭承包制的普遍推行与市场经济体制的逐步建立和完善，农业生产靠市场来调节。乡镇干部在计划经济时期形成的三大主要任务“催种、催收、催交”已成为历史，乡镇这一级政府实际上已经没有多少事可办了。而事实表明，越是发达的地区乡镇政府机构越精简。为什么？因为那里的人们有很多经商致富的门路，乡镇政府的工资相对较低，没有吸引力。而越是落后的地方乡镇政府的机构越庞大，因为缺少其他致富途径，乡镇政府较高的收入待遇自然引诱许多人削尖脑袋往里钻。从这方面看，乡镇政府机构庞大和人员臃肿，主要原因不是因为“事”多。 根据我们设计的乡镇政府机构改革方案，作为县政府的派出机构，乡镇这一级可以设立“乡公所”。作为派出机构，乡公所与一级政府完全不同：作为一级政府，就要有人大、政协、党委、纪检等四套班子和工、青、妇各种组织。而派出机构只需要二三十个人可以解决问题。如果乡镇政府机构不精简、不撤并，财政负债问题就不可能从根本上解决。 林毅夫：现在要解决干部的问题，我觉得必须要减事才可以，如果不减的话，撤乡并镇不能起到很大作用，因为事是从上面来的，然后转成干部的责任，事没干，考核不过关，最后还是要把你撤职的。每个乡真正吃皇粮按编制也就是四十人左右，但是现在哪个乡不是一两百个人以上？所以，我觉得还是要从减事开始。应该交给市场管的事就要市场管，政府不要干预。事减少了，人才可以减少，农民才可以发挥积极性、主动性。 县域经济：新的突破口 《21世纪》：三中全会提出发展“县域经济”，我们能否由此找到解决中部问题的另一个突破点？城镇化进程是否可以在中部获最快的进展？ 蔡继明：高司长提出要走小城镇的道路。我的看法不同。在中国人多地少的情况下，中国的城市化应该走大中城市的道路，因为同量土地在大城市的经济效益肯定要高于小城市。发展大中城市虽然并不是让农民都涌到像北京、上海、天津这样的超大城市中去，但至少要以具有相当规模（比如10万人口以上）县城作为中心。而现在小城镇，平均人口不过3～4万，既占用了大量农地，又没有基本的城市功能，这实际上是城镇乡村化。 林毅夫：这一点我赞成蔡教授的看法。在一个城市里面经济要有竞争力的话，一个要有比较优势，第二个要有规模效应，只有相当大的规模才有产业群，才有各种的辐射作用，才有竞争力。大中城市像月亮、像太阳，然后有很多村像星星一样的，星罗棋布的。当中的县城可能有一点点作用，一般县城才只有两三万人，四五万人，主要功能不是工业的，基本上是政治的、商业的、文化的。全国会有2000多个县城，县以下是很多的小村，将来农民收入提高了以后，每个人至少会有摩托车，进入到县城，那二十公里、三十公里不过就是半个小时，住在村里也可以享有现代化的生活。